U.S. Court of Appeals for the DC Circuit, FTC v. Boehringer Ingelheim Pharmaceuticals, Inc.

Antitrust: evidence: discovery: work product doctrine: opinion product doctrine: attorney-client privilege:

The FTC issued an administrative subpoena seeking various documents. Boehringer withheld hundreds of responsive documents under the work product doctrine and the attorney-client privilege. After the FTC objected, the District Court reviewed in camera a sample of the contested documents, and found that almost all were properly withheld under the work product doctrine or the attorney-client privilege. On appeal, the FTC challenges the District Court’s application of the work product doctrine.

The FTC argues that the District Court committed legal error by applying an overly expansive definition of “opinion” work product, which is highly protected, as opposed to “fact” work product, which is substantially less so. Because we agree that the District Court misapprehended the proper distinction between fact and opinion work product, we reverse and remand on this issue.

Boehringer manufactures Aggrenox and Mirapex, two patented pharmaceutical drugs that earn hundreds of millions of dollars in U.S. sales each year. In 2005, Barr sought and received FDA approval to market generic versions of these drugs, which led Boehringer to sue Barr for patent infringement. See Boehringer Ingelheim Int’l GmbH v. Barr Labs. Inc., Civ. Action No. 05-700-JJF (D. Del. filed Sept. 26, 2005). Barr, in turn, contended that Boehringer’s patents were invalid. While the Delaware litigation was pending, Boehringer and Barr entered into settlement negotiations. Boehringer’s senior vice president and general counsel, Marla Persky, served as its lead negotiator during these discussions. FTC Investig. Hr’g Tr. at 70-71, J.A. 755-56. To this end, Persky and her staff engaged in both legal and business activities, including evaluating possible litigation outcomes, considering potential antitrust concerns, and evaluating and negotiating the business terms of the settlement. Id. at 113-16, 118, 120-23, J.A. 772-80.

On August 11, 2008, the two companies settled their dispute on the following terms: Barr would refrain from marketing its generic versions of Aggrenox and Mirapex in the immediate future, but Boehringer would permit Barr to enter the market several months ahead of the expiration of Boehringer’s patents. Boehringer, 286 F.R.D at 105; see also Aggrenox Settlement Agreement, J.A. 871-83; Press Release, J.A. 886-88. In the meantime, under a related co-promotion agreement, Barr would help Boehringer promote Aggrenox to medical professionals in exchange for certain specified fees and royalties on Aggrenox sales. Boehringer, 286 F.R.D at 105; see also Co-Promotion Agreement, J.A. 889-930.

While this type of settlement deal is not necessarily unlawful, see FTC v. Actavis, Inc., 133 S. Ct. 2223, 2237-38 (2013), such a settlement may be subject to antitrust scrutiny if it appears that the patent-holding firm – here, Boehringer – was using the co-promotion agreement as a vehicle to avoid legitimate competition. Id. at 2236-37. And, indeed, the specific terms of this settlement raised the suspicions of the FTC that Boehringer was simply paying Barr off in order to delay the entry of generics into the market. Boehringer, 286 F.R.D at 105. The FTC initiated an investigation and served Boehringer with a subpoena duces tecum. Id. After Boehringer failed to meet a deadline for production, the FTC filed a petition in district court for an order enforcing the subpoena. Id.

Appellant’s Br. 12-16: limiting challenge on appeal to financial documents analyzing litigation settlement and co-promotion agreement.

By agreement of the parties, Boehringer submitted a sample set of documents in camera to the District Court. Boehringer, 286 F.R.D at 106. After reviewing the documents, the District Court issued a decision largely upholding Boehringer’s work product claims. (see FED. R. CIV. P. 26(b)(3) (protecting from disclosure materials “prepared in anticipation of litigation”)).

We review a district court’s decision to enforce an administrative subpoena for abuse of discretion. See U.S. Int’l Trade Comm’n v. ASAT, Inc., 411 F.3d 245, 253 (D.C. Cir. 2005). A district court necessarily abuses its discretion if it applies the incorrect legal standard, a question that is reviewed de novo. See Conservation Force v. Salazar, 699 F.3d 538, 542 (D.C. Cir. 2012); FTC v. Church & Dwight Co., 665 F.3d 1312, 1315 (D.C. Cir. 2011). A district court’s factual findings are reviewed for clear error. Boca Investerings P’ship v. United States, 314 F.3d 625, 629 (D.C. Cir. 2003). A finding is clearly erroneous, even where there is record evidence to support it, if “the reviewing court on the entire record is left with the definite and firm conviction that a mistake has been committed.” Awad v. Obama, 608 F.3d 1, 6-7 (D.C. Cir. 2010).

The Supreme Court first articulated the federal work product doctrine in Hickman v. Taylor, 329 U.S. 495 (1947), where it was asked to define the reach of the pre-trial deposition and discovery mechanisms established by the then-new Federal Rules of Civil Procedure. These rules, which required each party “to disgorge whatever [relevant, non-privileged] facts he has in his possession,” dramatically expanded the scope of pre-trial discovery. Id. at 507. Under a literal reading of the Rules, a party would be entitled to discover any non-privileged trial preparation materials, such as attorney notes from witness interviews, created by his opponent in that litigation. See id. at 506.

The Supreme Court rejected this literal reading, holding that compelled disclosure of attorney work product would “contravene the public policy underlying the orderly prosecution and defense of legal claims.” Id. at 510. The Court explained that in performing one’s duties as a lawyer (…) it is essential that a lawyer work with a certain degree of privacy, free from unnecessary intrusion by opposing parties and their counsel. Proper preparation of a client’s case demands that he assemble information, sift what he considers to be the relevant from the irrelevant facts, prepare his legal theories and plan his strategy without undue and needless interference. Id. at 510-11. Readily compelling the disclosure of such work product to opposing counsel would lead to “inefficiency, unfairness and sharp practices.” Id. at 511. Hickman clarified that discovery of an attorney’s work materials was permitted only in limited circumstances. Id. A party seeking such materials must establish “adequate reasons to justify production through subpoena or court order,” and even then, discovery is limited to “relevant and non-privileged facts.” Id. at 511-12.

Hickman was later codified in substantial part in Rule 26(b)(3) of the Federal Rules. Rule 26 provides that a party generally may not discover “documents and tangible things that are prepared in anticipation of litigation or for trial by or for another party or its representative.” FED. R. CIV. P. 26(b)(3)(A). Such discovery is permissible, however, if “the party shows that it has substantial need for the materials to prepare its case and cannot, without undue hardship, obtain their substantial equivalent by other means,” so long as counsel’s “impressions, conclusions, opinions, or legal theories” are not disclosed. FED. R. CIV. P. 26(b)(3)(A)-(B); see FED. R. CIV. P. 81(a)(5) (providing that the Federal Rules apply to proceedings to enforce an administrative subpoena).

The work product protection is broader than the attorney-client privilege in that it is not restricted solely to confidential communications between an attorney and client. In re Sealed Case, 676 F.2d 793, 808-09 (D.C. Cir. 1982). It is narrower, however, insofar as the doctrine protects only work performed in anticipation of litigation or for trial. See Senate of Puerto Rico v. Dep’t of Justice, 823 F.2d 574, 586 (D.C. Cir. 1987) (“The work product doctrine does not extend to every written document generated by an attorney . . . rather, work product covers only documents prepared in contemplation of litigation”). A document prepared as work product for one lawsuit will retain its protected status even in subsequent, unrelated litigation. See FTC v. Grolier Inc., 462 U.S. 19, 27-28 (1983); In re Murphy, 560 F.2d 326, 333-35 (8th Cir. 1977) (holding that materials prepared for patent settlement retained work product protection in subsequent antitrust litigation).

The FTC does not challenge the District Court’s ruling that documents created by Boehringer for the purpose of settling the patent infringement litigation are protected work product. It takes issue, however, with the District Court’s finding that the materials relating to the co-promotion agreement fall within the category of protected settlement documents.

We find no merit in the proposition that any settlement term that has some independent economic value to both parties must always be treated as an ordinary (non-litigation) business transaction for purposes of work product protection. Common sense and practical experience teach that settlement deals routinely include arrangements that could be isolated from the overall agreement and stand on their own but were nonetheless crafted for the purpose of settling litigation. Indeed, the Supreme Court’s refusal in Actavis to hold reverse payment settlement agreements presumptively unlawful anticipates that a reverse payment could “represent payment” for “other services” aside from a party’s agreement to end litigation yet still be part of the settlement. 133 S. Ct. at 2237.

Upon our review of the record, we find no clear error in the District Court’s factual finding that the co-promotion agreement was “integral” to the broader settlement. Boehringer, 286 F.R.D. at 109. Accordingly, the District Court did not err in drawing the legal conclusion that the co-promotion agreement materials were prepared “in anticipation of” the patent litigation and were therefore entitled to work product protection.

Because we find that the documents are protected, we do not reach Boehringer’s alternative argument that the co-promotion agreement materials are protected because counsel used them to evaluate potential antitrust liability. 

When a factual document selected or requested by counsel exposes the attorney’s thought processes and theories, it may be appropriate to treat the document as opinion work product, even though the document on its face contains only facts. See Dir., Office of Thrift Supervision v. Vinson & Elkins, LLP, 124 F.3d 1304, 1308 (D.C. Cir. 1997) (“At some point . . . a lawyer’s factual selection reflects his focus; in deciding what to include and what to omit, the lawyer reveals his view of the case.”). At the same time, however, “not every item which may reveal some inkling of a lawyer’s mental impressions . . . is protected as opinion work product.” In re San Juan Dupont Plaza Hotel Fire Litig., 859 F.2d 1007, 1015 (1st Cir. 1988). Opinion work product protection is warranted only if the selection or request reflects the attorney’s focus in a meaningful way. See Dir., Office of Thrift Supervision, 124 F.3d at 1308; In re San Juan Dupont Plaza Hotel Fire Litig., 859 F.2d at 1015 (heightened protection is triggered only if “disclosure creates a real, nonspeculative danger of revealing the lawyer’s thoughts”). And where a document contains both opinion and fact work product, the court must examine whether the factual matter may be disclosed without revealing the attorney’s opinions.

In Sealed Case (1997), for example, we held that attorney notes of preliminary interviews with a witness were not necessarily opinion work product, as the mere fact that an attorney had chosen to write a fact down was not sufficient to convert that fact into opinion work product. 124 F.3d at 236-37. Rather, there must be some indication that the lawyer “sharply focused or weeded the materials.” Id. at 236.

Where an attorney’s mental impressions are those that “a layman would have as well as a lawyer in these particular circumstances, and in no way reveal anything worthy of the description ‘legal theory,’” those impressions are not opinion work product. In re HealthSouth Corp. Sec. Litig., 250 F.R.D. 8, 11 (D.D.C. 2008) (quoting In re John Doe Corp., 675 F.2d 482, 493 (2d Cir. 1982)).

A party’s ability to discover work product often turns on whether the withheld materials are fact work product or opinion work product. A party generally must make an “extraordinary showing of necessity” to obtain opinion work product. In re Sealed Case, 676 F.2d at 811; see also Dir., Office of Thrift Supervision, 124 F.3d at 1307 (observing that opinion work product is “virtually undiscoverable”). By contrast, “to the extent that work product contains relevant, nonprivileged facts,” the work product doctrine “merely shifts the standard presumption in favor of discovery and requires the party seeking discovery to show ‘adequate reasons’ why the work product should be subject to discovery.” In re Sealed Case, 676 F.2d at 809 (quoting Hickman, 329 U.S. at 512). This “adequate reasons” test corresponds to Rule 26(b)(3)’s requirement, adopted in 1970, that a party seeking fact work product demonstrate that “it has substantial need for the materials to prepare its case and cannot, without undue hardship, obtain their substantial equivalent by other means.” FED. R. CIV. P. 26(b)(3)(A)(ii); see In re Sealed Case, 676 F.2d at 809 n.59.

The meaning of Rule 26(b)(3)’s “substantial need” requirement is not clear from the plain language of the rule. Cf. Pierce v. Underwood, 487 U.S. 552, 563-64 (1988) (discussing the ambiguity implicit in the term “substantial” while interpreting 28 U.S.C. § 2412(d)(1)(A)); see also A.I.A. Holdings, S.A. v. Lehman Bros., Civ. Action No. 97-4978, 2000 WL 1639417, at *2 (S.D.N.Y. Nov. 1, 2000) (noting that “the law is not well developed as to what constitutes ‘substantial need’”); Special Project, The Work Product Doctrine, 68 CORNELL L. REV. 760, 802 (1983) (“The substantial need requirement is the least uniformly applied by the courts.”). Helpfully, the Advisory Committee’s notes on the amendments “provide a reliable source of insight into the meaning of a rule, especially when, as here, the rule was enacted precisely as the Advisory Committee proposed.” United States v. Vonn, 535 U.S. 55, 64 n.6 (2002) (interpreting FED. R. CRIM. P. 11(h)).

The “substantial need” and “undue hardship” requirements were added to Rule 26(b)(3) in an attempt to clarify and codify the tests developed by the Supreme Court in Hickman and by the lower courts construing former Rule 34’s “good cause” provision. See FED. R. CIV. P. 26(b)(3) advisory committee’s note to 1970 Amendments (hereinafter Advisory Committee’s Notes), reproduced at 48 F.R.D. 487, 500-01; see also In re Sealed Case, 676 F.2d at 810 n. 59; WRIGHT ET AL., supra, § 2023, at 489 (characterizing Rule 26(b)(3) as “a largely accurate codification of the doctrine announced in the Hickman case and developed in later cases in the lower courts”). The Committee explained that the amendments were intended to require an inquiry into “the importance of and need for” the fact work product at issue, as well as “alternative sources for securing the same information.” Advisory Committee’s Notes, 48 F.R.D. at 500. The Committee did not further define the “substantial need” and “undue hardship” concepts.

The Committee did provide guidance, however, by pointing to four cases that had demanded a “special showing” to obtain trial preparation materials; it explained that the new “substantial need” and “undue hardship” requirements reflected the holdings of those cases. Id. (citing Guilford Nat’l Bank v. Southern Ry., 297 F.2d 921 (4th Cir. 1962); Mitchell v. Bass, 252 F.2d 513 (8th Cir. 1958); Hauger v. Chicago, R.I. & Pac. R.R., 216 F.2d 501 (7th Cir. 1954); Burke v. United States, 32 F.R.D. 213 (E.D.N.Y. 1963)). The Committee also approved of a list of circumstances under which witness statements could be discoverable, as recited in a fifth case, Southern Ry. v. Lanham, 403 F.2d 119 (5th Cir. 1968). Advisory Committee’s Notes, 48 F.R.D. at 501.

(The 1970 amendments abolished the distinction between factual materials prepared by counsel and those prepared by non-attorneys. FED. R. CIV. P. 26(b)(3)(A); see Nobles, 422 U.S. at 254 n.16).

These cases indicate that a moving party’s burden is generally met if it demonstrates that the materials are relevant to the case, the materials have a unique value apart from those already in the movant’s possession, and “special circumstances” excuse the movant’s failure to obtain the requested materials itself. See Mitchell, 252 F.2d at 518-19 (permitting discovery of opponent’s witness statements where witnesses refused to speak with movant); Burke, 32 F.R.D. at 215 (permitting discovery of accident report materials where information contained therein was otherwise unavailable); cf. Hauger, 216 F.2d at 505-06 (finding no “special circumstances” warranting disclosure of witness statements where plaintiff had deposed those same witnesses, and plaintiff’s purported need for materials for purposes of impeachment was speculative); Guilford, 297 F.2d at 923-27 (finding no “special circumstances” where plaintiff possessed substantially similar materials and impeachment value was speculative). A list of special circumstances was provided in Lanham, where the Fifth Circuit observed that a contemporaneous witness statement typically would be discoverable if the witness was unavailable, reluctant, or hostile, or if the witness had a lapse of memory or deviated from prior statements. 403 F.2d at 128-31.

Although each of these cases mentioned the relevance of the requested documents, none articulated a requirement that the documents be essential to the claim or probative of a critical element. The Advisory Committee notably did not cite any of the then-existing decisions demanding a heightened showing of relevance. Compare Republic Gear Co. v. Borg-Warner Corp., 381 F.2d 551, 558 (2d Cir. 1967) (requiring party seeking fact work product to demonstrate that the documents were “essential to the preparation of [movant’s] case on a critical issue” in the litigation). Boehringer’s argument that factual work product is discoverable only if it contains a “smoking gun” therefore has no basis in the Committee notes or the cases cited therein.

Of course, this interest in liberal discovery must be balanced against the key goal underlying the protection for fact work product: that each side must undertake its own investigation of the relevant facts and not simply freeload on opposing counsel. See Guilford, 297 F.2d at 926 (work product rule serves to prevent a less-than-diligent litigant from “performing its functions either without wits or on wits borrowed from the adversary”) (quoting Hickman, 329 U.S. at 516 (Jackson, J., concurring)); Nat’l Union Fire Ins. v. Murray Sheet Metal Co., Inc., 967 F.2d 980, 985 (4th Cir. 1992). But neither of these competing interests is served when unique, relevant information is withheld from a party that never had an opportunity to obtain the information on its own. The “substantial need” inquiry requires a careful examination of whether non-disclosure will impair the truth-seeking function of discovery. See Dir., Office of Thrift Supervision, 124 F.3d at 1308 (finding no substantial need for fact work product where movant already possessed similar materials). A moving party need not show, however, that the requested documents are critical to, or dispositive of, the issues to be litigated.

Books: CHARLES ALAN WRIGHT ET AL., FEDERAL PRACTICE & PROCEDURE § 2024, at 502 (3d ed. 2010) ; JAMES WM. MOORE ET AL., MOORE’S FEDERAL PRACTICE § 26.70[5][c], at 26-457 to 26-459 (3d ed. 2009). 

(U.S. Court of Appeals for the DC Circuit, Feb. 20, 2015, FTC v. Boehringer Ingelheim Pharmaceuticals, Inc., No. 12-5393, Circuit Judge Wilkins).

Preuves : documents dont la production ne peut pas être exigée, car au bénéfice d’un privilège, soit de confidentialité (« opinion product doctrine »), soit de contenu (« work product doctrine ») :

Dans ce cas de droit des cartels jugé par le 2è Circuit fédéral, la FTC avait ordonné la production par B. d’un certain nombre de pièces. B. refusa la production, invoquant les deux privilèges précités. Saisie, la cour de district fédérale procéda hors la présence des parties à la révision de ces documents, les jugeant après examen couverts par les privilèges. La FTC déposa un recours devant la présente Cour d’appel.

La confidentialité sous l’angle d’ »opinion product » est plus étendue que sous l’angle «work product ».

En l’espèce, un fabricant de médicaments a obtenu l’autorisation de commercialiser sous forme générique deux médicaments encore vendus par le titulaire du brevet. Le titulaire actionna en violation du brevet. L’entreprise générique argua de la nullité du brevet. Pendant la procédure, des discussions transactionnelles débutèrent, dirigées par la responsable du service juridique du côté de l’entreprise titulaire du brevet.

La négociation a abouti : l’entreprise générique s’est engagée à ne pas commercialiser son produit dans un futur immédiat, et l’entreprise titulaire du brevet autorisa son adverse partie à entrer dans le marché quelques mois avant l’expiration du brevet. Par ailleurs, pendant cette période transitoire de quelques mois, l’entreprise générique s’est engagée à aider l’entreprise titulaire à faire la promotion du médicament, moyennant rémunération dépendante du succès des ventes.

Ce type d’arrangement n’est pas en soi illégal, mais selon la jurisprudence Actavis (2013, Cour Suprême fédérale), sa conformité au droit fédéral des cartels doit être évaluée s’il apparaît que l’entreprise titulaire du brevet utilise l’accord de co- promotion comme moyen d’éviter une concurrence légitime. Et en l’espèce, les termes de l’accord ont fait craindre à la FTC que l’entreprise titulaire ne faisait rien d’autre que payer sa concurrente pour retarder l’entrée des génériques sur le marché.

La FTC initia une enquête et notifia à B, entreprise titulaire du brevet, une ordonnance en production de documents. B n’a rien produit dans les délais, de sorte que la FTC déposa une requête devant la cour de district fédérale, sollicitant une ordonnance d’exécution.

En l’espèce, ne reste litigieux que le sort de la production de documents financiers qui analysent un accord en procédure ainsi qu’un accord de co-promotion.

D’entente entre parties, B. soumit à la cour de district, statuant hors la présence des parties, un exemplaires des documents précités. Après examen, la cour rendit une décision reprenant largement la position de B., fondée sur l’argument du « work product » (qui protège de la divulgation les éléments préparés en prévision d’un litige).

La présente Cour revoit sous l’angle de l’abus du pouvoir de discrétion une décision d’une cour de district se prononçant sur la question de l’exécution d’une requête administrative en production de documents. L’abus du pouvoir de discrétion est donné si la cour de district a appliqué une théorie juridique incorrecte, question revue avec un pouvoir d’examen complet. Les constatations de la cour de district portant sur les faits sont revues sous l’angle de l’erreur manifeste (« clear error »).

La Cour Suprême fédérale caractérisa pour la première fois la doctrine de « federal work product » dans sa décision Hickman (1947), dans le cadre de la détermination de l’étendue des mécanismes de la procédure de « discovery » et de dépositions avant procès tels que mis en place par les nouvelles Règles fédérales de procédure civile. Ces Règles, qui permettaient d’exiger de chaque partie la production de tous les éléments relevants, en leur possession, qui n’étaient pas privilégiés, étendirent substantiellement les possibilités de « discovery » avant procès (rendant par exemple possible d’obtenir le dépôt au dossier des notes de l’avocat prises à l’occasion de l’interrogatoire d’un témoin avant procès).

La Cour Suprême fédérale rejeta toutefois une lecture aussi large des Règles, jugeant que contraindre la production du travail de l’avocat, sans distinction, serait contraire à la notion d’ordre public qui sous-tend l’instruction ordonnée d’un procès civil et la défense dans ce procès. La Cour précisa que dans l’accomplissement de ses tâches, il est essentiel que l’avocat puisse travailler avec une certaine marge de confidentialité, libre d’intrusions sans nécessité de l’adverse partie. Hickman précisa ainsi que la production, par la procédure de « discovery », du produit du travail de l’avocat, ne pouvait être permis que dans des circonstances limitées.  Celui qui recherche la production comme moyen de preuve du produit du travail de l’avocat doit établir des raisons adéquates, et la production ne sera pas ordonnée pour ce qui est du travail qualifié de privilégié.

La jurisprudence Hickman a été ultérieurement codifiée dans la Règle 26(b)(3) des Règles fédérales de procédure civile. Cette règle prévoit que de manière générale une partie ne peut pas obtenir la production de documents ou de choses préparées en anticipation d’une procédure. La production sera cependant possible si la partie qui la requiert démontre qu’elle en a un besoin substantiel pour préparer son dossier judiciaire et qu’elle ne peut pas, sans une peine qui ne saurait être exigée d’elle, obtenir un équivalent substantiel par d’autres moyens. Mais même dans cette situation, les impressions, les conclusions, les avis et les théories juridiques d’un avocat seront toujours retranchés de la production. Il est ici en outre rappelé que la Règle 81(a)(5) prévoit l’application des Règles de procédure civile aux procédures d’exécution d’une ordonnance administrative de production.

La protection accordée au « work product » est plus large que la protection accordée par l’ »attorney-client privilege », en ce qu’elle n’est pas restreinte seulement aux communications confidentielles entre un avocat et son client. Elle est cependant plus restreinte en ce qu’elle ne protège que le travail entrepris en anticipation d’un procès ou entrepris pour le procès lui-même. Un document préparé en tant que « work product » pour une procédure conservera par la suite son statut protégé, même dans le cadre d’une procédure ultérieure sans rapport avec la procédure antérieure.

Quand un document dont la production est requise expose le processus de réflexion d’un avocat et les théories juridiques qu’il envisage, il peut être approprié de traiter ce document comme relevant de l’ »opinion work product », même si ce document ne contient que des faits. A un certain point, la sélection des faits opérée par l’avocat reflète ses centres de réflexion. Mais la protection de l’ »opinion work product » ne sera accordée que si le document requis reflète de manière significative les points d’intérêts que l’avocat a retenu dans sa réflexion.

La jurisprudence de la présente Cour a précisé que les notes de l’avocat relatives à des entretiens préliminaires avec un témoin ne relevaient pas nécessairement de l’ »opinion work product ». Pour être ainsi protégées, les notes doivent contenir une indication que l’avocat accorde une importance particulière à ce qu’il a écrit.

Quand les notes de l’avocat reflètent les réflexions qu’un profane lui-même aurait pu mener dans des circonstances semblables, et que ces notes ne méritent pas la qualification de théorie juridique, elles ne sauraient être protégées par la notion d’ »opinion work product ».

De manière générale, une partie doit procéder à une démonstration extraordinaire de nécessité pour obtenir des pièces relevant de l’ »opinion work product ». Une jurisprudence a même indiqué que l’ »opinion work product » était pour ainsi dire hors d’atteinte en procédure de « discovery ». Par contraste, dans la mesure où le « work product » contient des faits relevants et non privilégiés, la doctrine du « work product » renverse la présomption standard en faveur de la production et exige de la partie qui la demande de démontrer des raisons adéquates justifiant la production. Ce test des raisons adéquates correspond à la Règle 26(b)(3), adoptée en 1970, exigeant d’une partie qui demande la production de « fact work product » la démonstration d’un besoin substantiel des pièces visées pour la préparation de la procédure, et la démonstration que des moyens de preuves équivalents ne peuvent être obtenus par ailleurs sans la mise en œuvre de procédés hors proportion.

Il est à remarquer que la notion de » besoin substantiel » posée par la Règle 26(b)(3) n’est pas claire à la lecture de son texte seul. Une contribution doctrinale de 1983 relève que la condition de besoin substantiel constitue la notion  bénéficiant de la considération la moins uniforme de la part des Tribunaux. Mais les remarques de l’ »Advisory Committee » sur la Règle procurent un éclairage utile, surtout considérant que la Règle a été édictée telle que proposé par ce Comité.

Selon les notes de l’ »Advisory Committee », les exigences de « besoin substantiel » et de « procédés hors proportion » ont été ajoutées à la Règle 26(b)(3) comme un moyen de clarifier et de codifier les tests développés par la Cour Suprême fédérale dans sa décision Hickman et par les cours inférieures dans leurs interprétations de la notion de « bonnes raisons » stipulées dans l’ancienne Règle 34. Le Comité a exposé que le but de ces amendements était de provoquer une instruction portant sur l’importance et le besoin des « fact work product »sollicités et portant sur l’existence de moyens alternatifs permettant de se procurer ces preuves. Cependant, le « Committee » n’a pas défini davantage les concepts de « besoin substantiel » et de « procédés hors proportion ».

Mais le « Committee » a toutefois apporté quelques lumières sur ces concepts en se référant à cinq décisions de justice qui avaient demandé une démonstration spéciale pour obtenir des pièces établies en préparation de la procédure. Il a précisé que les deux concepts précités étaient définis par ces décisions.

Par amendements de 1970 aux Règles, la distinction entre le produit du travail de l’avocat et le produit du travail d’un assistant qui n’est pas avocat a été abolie (cf. Règle fédérale de procédure civile 26(b)(3)(A)).

Les cinq jurisprudences précitées indiquent que celui qui sollicite la production des pièces obtiendra généralement gain de cause s’il démontre que ces pièces sont relevantes pour son dossier, qu’elles ont une valeur unique que n’a pas les pièces déjà en sa possession, et que des circonstances spéciales excusent l’échec du requérant à les obtenir par lui-même. Par exemple, la production de la déposition d’un témoin adverse a été ordonnée quand le témoin refusait de déposer devant le requérant.

Chacune de ces jurisprudences a mentionné la relevance comme l’un des critères permettant la production. Aucune d’elles n’impose que la pièce sollicitées soient essentielles à la prétention déduite en justice. Aucune d’elles n’impose une valeur probante particulière de la pièce requise.

Bien entendu, cette conception libérale de la pratique de la procédure de « discovery » doit être balancée avec le but de la protection des « fact work product » : chaque partie doit entreprendre ses propres investigations portant sur les faits relevants, et ne peut simplement se reposer sur le travail de l’adversaire. La condition de « besoin substantiel » exige d’examiner attentivement si la non-production aurait pour conséquence de porter atteinte à la fonction de recherche de la vérité, fonction qui est celle de la procédure de « discovery ».

Berkeley Hillside Preservation v. City of Berkeley, S201116

The California Environmental Quality Act (CEQA) (Pub. Resources Code, § 21000 et seq.) establishes a comprehensive scheme to provide long-term protection to the environment.  It prescribes review procedures a public agency must follow before approving or carrying out certain projects.  For policy reasons, the Legislature has expressly exempted several categories of projects from review under CEQA.  (See § 21080, subd. (b)(1) – (15).)  By statute, the Legislature has also directed the Secretary of the Natural Resources Agency (Secretary) to establish “a list of classes of projects that have been determined not to have a significant effect on the environment and that shall be exempt from” CEQA.  (§ 21084, subd. (a).)  “In response to that mandate,” the Secretary “has found” that certain “classes of projects . . . do not have a significant effect on the environment” and, in administrative regulations known as guidelines, has listed those classes and “declared them to be categorically exempt from the requirement for the preparation of environmental documents.”  (Cal. Code Regs., tit. 14, § 15300; see id., § 15000 et seq., Guidelines for Implementation of CEQA (Guidelines).) 

(…), the Court of Appeal agreed with appellants that the unusual circumstances exception precludes the City from relying on those exemptions (the concurring opinion prefers to call section 15300.2, subdivision (c), “the significant effect exception,” based on its title).  (Conc. opn. of Liu, J., post, at p. 6.)  Our use of the term “unusual circumstances exception” is consistent with the Court of Appeal’s decision in this case and the vast majority of published case law.  Of course, a provision’s title “is never allowed to enlarge or control the language in the body of the provision.”  (Hagar v. Sup. of Yolo Co. (1874) 47 Cal. 222, 232; see DaFonte v. Up-Right, Inc. (1992) 2 Cal.4th 593, 602 [“Title or chapter headings are unofficial and do not alter the explicit scope, meaning, or intent of a statute.”].)

In the court’s view, “the fact that proposed activity may have an effect on the environment is itself an unusual circumstance” that triggers the exception, “because such action would not fall ‘within a class of activities that does not normally threaten the environment,’ and thus should be subject to further environmental review.”  The court next reasoned that the standard of judicial review for an agency’s determination that the exception does not apply is whether the record contains evidence of a fair argument of a significant effect on the environment, not whether substantial evidence supports the agency’s determination. Finally, finding substantial evidence of a fair argument that the proposed project may have a significant environmental impact, the court held that the unusual circumstances exception renders the categorical exemptions inapplicable.  It ordered the trial court “to issue a writ of mandate directing the City to set aside the approval of use permits and its finding of a categorical exemption, and to order the preparation of an EIR (environmental impact report).”

Said the California Supreme Court: a potentially significant environmental effect is not alone sufficient to trigger the unusual circumstances exception. Guidelines section 15300.2, subdivision (c), provides:  “A categorical exemption shall not be used for an activity where there is a reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment due to unusual circumstances.”  The plain language of this provision supports the view that, for the exception to apply, it is not alone enough that there is a reasonable possibility the project will have a significant environmental effect; instead, in the words of the Guideline, there must be “a reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment due to unusual circumstances.”  (Guidelines, § 15300.2, subd. (c)). Reading the phrase “due to unusual circumstances” out of the regulation, as appellants and the concurring opinion propose, would be contrary to the principle of construction that directs us “to accord meaning to every word and phrase in a regulation.”  (Price v. Starbucks Corp. (2011) 192 Cal.App.4th 1136, 1145.)    CEQA specifies that environmental review through preparation of an EIR is required only “if there is substantial evidence . . . that the project may have a significant effect on the environment.”  (§ 21080, subd. (d).)  As a corollary to this principle, CEQA also specifies that, if “there is no substantial evidence, in light of the whole record before the lead agency, that the project may have a significant effect on the environment,” then the proposed project is not subject to further CEQA review.  (§ 21080, subd. (c)(1).)  Guidelines section 15061, subdivision (b)(3), captures these principles by specifying:  “Where it can be seen with certainty that there is no possibility that the activity in question may have a significant effect on the environment, the activity is not subject to CEQA.”  Under these provisions, where there is no substantial evidence a proposed project may have a significant environmental effect, further CEQA review is unnecessary; no categorical exemption is necessary to establish that proposition. (…) test for determining whether the unusual circumstances exception applies —whether there is a “reasonable possibility” the proposed project “will have a significant effect on the environment” (Guidelines, § 15300.2, subd. (c)) — is precisely the test used to determine whether Guidelines section 15061, subdivision (b)(3), applies.  (California Farm Bureau Federation v. California Wildlife Conservation Bd. (2006) 143 Cal.App.4th 173, 194 [Guidelines, § 15061, subd. (b)(3), inapplicable if “there is a reasonable possibility that a proposed project will have a significant effect upon the environment”].)  (…) In Friends of Mammoth v. Board of Supervisors (1972) 8 Cal.3d 247, 259 (Mammoth), we held that CEQA applies, not just to public projects, but also to private activities requiring a government permit or similar entitlement.  (…) the Legislature enacted section 21086 to establish a mechanism for challenging the Secretary’s categorical exemptions.  (Stats. 1972, ch. 1154, § 1, pp.  2271, 2273-2274.)  Subdivision (a) of that section provides:  “A public agency may, at any time, request the addition or deletion of a class of projects, to the list designated pursuant to Section 21084.  The Legislature, through the Guidelines, intended to enumerate classes of projects that are exempt from CEQA because, notwithstanding their potential effect on the environment, they already “have been determined not to have a significant effect on the environment.”  (§ 21084.)  Thus, construing the unusual circumstances exception as requiring more than a showing of a fair argument that the proposed activity may have a significant environmental effect is fully consistent with the Legislature’s intent. Even if a proposed project faces no opposition, an agency invoking a categorical exemption may not simply ignore the unusual circumstances exception; it must “consider the issue of significant effects . . . in determining whether the project is exempt from CEQA where there is some information or evidence in the record that the project might have a significant environmental effect.”  (Association for Protection etc. Values v. City of Ukiah (1991) 2 Cal.App.4th 720, 732 (Ukiah).)  This follows from Guidelines section 15061, subdivisions (a) and (b)(2), which, respectively, (1) direct a lead agency to determine whether a proposed project is “exempt from CEQA,” and (2) specify that a project is exempt if a categorical exemption applies “and the application of that categorical exemption is not barred by one of the exceptions set forth in Section 15300.2.”  Accordingly, the Court of Appeal erred by holding that a potentially significant environmental effect itself constitutes an unusual circumstance. The plain language of Guidelines section 15300.2, subdivision (c), requires that a potentially significant effect must be “due to unusual circumstances” for the exception to apply.  The requirement of unusual circumstances recognizes and gives effect to the Secretary’s general finding that projects in the exempt class typically do not have significant impacts. This reading of the guideline is not inconsistent with the phrase “reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment.”  (Guidelines, § 15300.2, subd. (c).)  A party invoking the exception may establish an unusual circumstance without evidence of an environmental effect, by showing that the project has some feature that distinguishes it from others in the exempt class, such as its size or location.  In such a case, to render the exception applicable, the party need only show a reasonable possibility of a significant effect due to that unusual circumstance.  Alternatively, under our reading of the guideline, a party may establish an unusual circumstance with evidence that the project will have a significant environmental effect.  That evidence, if convincing, necessarily also establishes “a reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment due to unusual circumstances.”  (Guidelines, § 15300.2, subd. (c).)  (…) Consistent with the preceding analysis, we disapprove Communities for a Better Environment v. California Resources Agency (2002) 103 Cal.App.4th 98, 129, insofar as it suggests that a proposed project’s potential environmental effects alone render the unusual circumstances exception applicable.  In reversing based on potential geotechnical effects, the Court of Appeal did not address other potential effects appellants allege, including aesthetic and view impacts, inconsistencies with land use plans and policies the City has adopted for environmental protection, construction-related traffic impacts, and permanent traffic impacts related to contemplated fundraising activities at the house.  Nor did the Court of Appeal address appellants’ argument that the City’s adoption of a traffic management plan is a mitigation measure that precludes a finding that the proposed project is categorically exempt.  Rather than address these issues here in the first instance, we leave their consideration to the Court of Appeal on remand.  (…)  In determining whether the environmental effects of a proposed project are unusual or typical, local agencies have discretion to consider conditions in the vicinity of the proposed project. (…) Section 21168.9 specifically addresses the available remedies for CEQA violations.  As here relevant, subdivision (a) provides that, upon finding that a public agency’s decision violates CEQA, a court should enter an order that includes (1) a mandate that the decision be voided in whole or in part, and/or (2) a mandate that the agency “take specific action as may be necessary to bring the . . . decision into compliance with” CEQA.  (§ 21168.9, subd. (a)(1), (3).)  Subdivision (b) states that any such order “shall be made by the issuance of a peremptory writ of mandate specifying what action by the public agency is necessary to comply with [CEQA].”  (§ 21168.9, subd. (b), italics added.)  Consistent with these provisions, we have ordered preparation of an EIR upon finding that a public agency had improperly issued a negative declaration for a proposed project (Communities for a Better Environment v. South Coast Air Quality Management Dist. (2010) 48 Cal.4th 310, 320), and upon finding that a certified EIR was inadequate (Laurel Heights I, supra, 47 Cal.3d at p. 388). However, as respondents note, subdivision (c) of section 21168.9 provides in part that “nothing in this section authorizes a court to direct any public agency to exercise its discretion in any particular way.”  In Voices, supra, 209 Cal.App.4th at page 1113, the Court of Appeal held that, upon finding that an agency erred in applying a categorical exemption, the trial court had “exceeded its authority” in ordering the agency to prepare an EIR.  “How an agency complies with CEQA,” the Court of Appeal reasoned, is a matter first left to the agency’s discretion.  Having determined the project was not exempt from CEQA, the court should have ordered the agency to proceed with further CEQA compliance, which in this case would have been the preparation of an initial study and a determination of whether further environmental review would require an EIR or a mitigated negative declaration. Consistent with these authorities, if, on remand, the Court of Appeal determines that neither of the categorical exemptions discussed above applies, then it may order preparation of an EIR only if, under the circumstances, the City would lack discretion to apply another exemption or to issue a negative declaration, mitigated or otherwise (Cal. S. Ct., Feb. 3, 2015, Berkeley Hillside Preservation v. City of Berkeley,  S201116).

Book: Kostka & Zischke, Practice under the Cal. Environmental Quality Act (2d ed. 2008).

La loi californienne sur la qualité de l’environnement (CEQA), logée dans le Code sur les ressources publiques, met sur pied un schéma très complet visant à protéger l’environnement à long terme. Elle prescrit les procédures d’examen que l’administration publique doit suivre avant d’approuver ou de mettre en œuvre certains projets. Pour des raisons de politique publique, le législateur a expressément exclu de tout examen selon dite loi diverses catégories de projets. De par la loi, le législateur a aussi imposé au Secrétaire de l’administration des ressources naturelles d’établir une liste de classes de projets qui ont été déterminés comme n’impliquant pas d’effet significatif sur l’environnement, devant ainsi être exclus du périmètre de la loi CEQA. En réponse à cette exigence, le Secrétaire a établi la liste de ces classes dans une réglementation administrative connue sous le nom de Lignes directrices, et a déclaré ces classes catégoriquement exclues des exigences de préparation de documents environnementaux.

Dans la présente affaire (qui posait la question des exigences à remplir pour la construction d’une maison individuelle, incluant un garage permettant d’y parquer dix véhicules automobiles, la construction devant avoir lieu sur un terrain en pente, éventuellement dans une zone sismique, et impliquant d’importants travaux de construction et de consolidation du terrain, avec le cortège de nuisances accompagnant d’abord le chantier puis les activités de levées de fonds (fundraising) qu’il était prévu de mener dans la maison une fois celle-ci terminée), la cour d’appel de l’état jugea que l’exception basée sur des circonstances inhabituelles empêchait la municipalité de se baser sur les exclusions environnementales ci-dessus, résultant des Lignes directrices. Toujours selon la cour d’appel, le fait qu’une activité envisagée pourrait avoir un effet sur l’environnement constitue en lui-même une circonstance inhabituelle qui active l’exception (à l’exemption de l’application de la loi CEQA), parce qu’une telle action n’est pas susceptible de tomber dans une classe d’activités qui ne menace usuellement pas l’environnement, de sorte que dite activité devrait être sujette à une étude environnementale additionnelle.  En conclusion, la cour d’appel, appliquant le standard de preuve dit du « fair argument » (une sorte d’évaluation de la preuve sous un angle général d’équité) jugea que le projet proposé pouvait entraîner un impact environnemental significatif. De la sorte, l’exception des circonstances inhabituelles impliquait l’inapplication des exemptions catégoriques (aux exigences de la CEQA) fixées par les Lignes directrices. La cour d’appel ordonna à la cour de première instance de délivrer une ordonnance (writ of mandate) imposant à la municipalité d’annuler son approbation du permis de construire, d’annuler sa conclusion selon laquelle une exemption catégorique s’appliquerait, et de préparer un rapport d’impact environnemental (EIR).

La Cour Suprême de Californie est ensuite saisie de cette affaire. Elle juge qu’un potentiel effet significatif sur l’environnement n’est à lui seul pas suffisant pour appliquer l’exception des circonstances inhabituelles (cette exception fait sortir le projet des classes d’exemptions prévues par les Lignes directrices, ce qui entraîne l’application de la CEQA). La Section 15300.2, subdivision (c) des Lignes directrices prévoit en effet qu’une exemption catégorique (des exigences de CEQA) ne doit pas être appliquée à une activité lorsqu’il existe une possibilité raisonnable que dite activité pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement en raison de circonstances inhabituelles. Considérée littéralement, cette Section des Lignes directrices implique que l’application de l’exception n’est pas admise en cas de possibilité raisonnable que le projet présente un effet environnemental significatif, sans plus.  En effet, selon les termes mêmes des Lignes directrices, il doit exister une possibilité raisonnable que l’activité présente un effet significatif sur l’environnement  en raison de circonstances inhabituelles.

CEQA spécifie l’établissement d’un rapport environnemental uniquement en cas de preuves substantielles selon lesquelles le projet pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement. En corollaire à ce principe, CEQA précise que s’il n’existe pas de preuves substantielles, à la lumière de l’ensemble du dossier devant l’administration, que le projet pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement, alors le projet proposé n’est pas sujet à davantage d’investigations (sous l’angle de CEQA).

Test permettant de déterminer si l’exception pour circonstances inhabituelles s’applique, soit savoir s’il existe une possibilité raisonnable que le projet proposé ait un effet significatif sur l’environnement : la disposition des Lignes directrices exemptant de toute investigation environnementale supplémentaire ne s’applique pas s’il existe une possibilité raisonnable qu’un projet proposé aura un effet significatif sur l’environnement. Par ailleurs, CEQA s’applique aussi bien aux projets publics qu’aux projets privés qui requièrent un permis du gouvernement ou un équivalent. Par le mécanisme des Lignes directrices, l’intention du législatif était d’énumérer des classes de projets exempts des exigences de CEQA du fait que, nonobstant leur effet potentiel sur l’environnement, ils ont déjà été déterminés comme dépourvus d’effet significatif sur l’environnement (§ 21084). Considérant ce qui précède, en interprétant l’exception pour circonstances inhabituelles comme imposant davantage qu’un « honnête argument » (a fair argument) selon lequel l’activité proposée pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement, on agit en parfaite conformité avec l’intention du législateur (le test demande donc davantage qu’un simple « honnête argument » pour sortir un projet d’une exception à l’application de CEQA, exception donc prévue dans les Lignes directrices).

Par ailleurs, même si un projet ne fait face à aucune opposition, une administration qui invoque une exemption catégorique ne peut pas simplement ignorer l’exception pour circonstances inhabituelles. L’administration doit considérer la question des effets significatifs, en déterminant si le projet est exempt de CEQA, lorsqu’il existe certaines informations ou certaines preuves dans le dossier que le projet pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement. Dès lors, la cour d’appel se trompe quand elle soutient qu’un effet potentiellement significatif sur l’environnement constitue en lui-même une circonstance inhabituelle. Le texte lui-même de la Section 15300.2, subdivision (c) des Lignes directrices exige qu’un effet potentiellement significatif soit dû à des circonstances inhabituelles pour que s’applique l’exception (l’exception à l’application des classes qui dispensent de CEQA). L’exigence des circonstances inhabituelles  donne effet aux considérations du Secrétaire selon lesquelles les projets catégorisées dans les classe exemptées sont typiquement dépourvus d’impacts significatifs. Par ailleurs, une partie qui se réfère dans un premier temps à une exception (aux classes qui exemptent de l’application de CEQA) peut établir l’existence d’une circonstance inhabituelle sans apporter la preuve d’un effet sur l’environnement, mais en démontrant que le projet est façonné de telle sorte à le distinguer d’autres projets dans la classe exemptée (par exemple s’agissant de sa taille ou de son lieu de situation). Dans un tel cas, pour rendre applicable l’exception (à l’application des classes qui exemptent de CEQA), la partie n’a que besoin de démontrer une possibilité raisonnable d’un effet significatif dû à cette circonstance inhabituelle. Alternativement, une partie peut établir une circonstance inhabituelle par la preuve que le projet présentera un effet environnemental significatif. Cette preuve, si elle est convaincante, établit aussi nécessairement une possibilité raisonnable que l’activité présentera un effet significatif sur l’environnement en raison de circonstances inhabituelles. En outre, dans la décision à prendre s’agissant d’autoriser ou non le projet, doivent aussi être examinés les impacts esthétiques et les impacts sur la vue, les éventuelles inconsistances avec les plans d’usage du sol et de manière plus générale la politique que la municipalité a adoptée pour la protection de l’environnement, relative aux impacts sur le trafic causés par la construction projetée ou causés par l’usage de la construction une fois celle-ci terminée.

En déterminant si les effets environnementaux d’un projet sont inhabituels ou typiques, les administrations locales sont au bénéfice d’un pouvoir de discrétion pour ce qui est de la considération des conditions de voisinage du projet.

En cas de violation de CEQA par l’administration, la Cour ordonnera l’annulation de la décision administrative, ainsi que la mise en œuvre par l’administration de toutes mesures requises par CEQA. A ce niveau, il est à remarquer que si un Tribunal juge que l’administration n’a pas respecté CEQA, par exemple en appliquant à tort une exemption catégorique, le Tribunal ne saurait, sous peine d’excès d’autorité, ordonner à l’administration par exemple la préparation d’un rapport environnemental. En effet, l’administration conserve dans un premier temps sa discrétion s’agissant du choix des moyens visant à mettre en œuvre les réquisits de CEQA.