Berkeley Hillside Preservation v. City of Berkeley, S201116

The California Environmental Quality Act (CEQA) (Pub. Resources Code, § 21000 et seq.) establishes a comprehensive scheme to provide long-term protection to the environment.  It prescribes review procedures a public agency must follow before approving or carrying out certain projects.  For policy reasons, the Legislature has expressly exempted several categories of projects from review under CEQA.  (See § 21080, subd. (b)(1) – (15).)  By statute, the Legislature has also directed the Secretary of the Natural Resources Agency (Secretary) to establish “a list of classes of projects that have been determined not to have a significant effect on the environment and that shall be exempt from” CEQA.  (§ 21084, subd. (a).)  “In response to that mandate,” the Secretary “has found” that certain “classes of projects . . . do not have a significant effect on the environment” and, in administrative regulations known as guidelines, has listed those classes and “declared them to be categorically exempt from the requirement for the preparation of environmental documents.”  (Cal. Code Regs., tit. 14, § 15300; see id., § 15000 et seq., Guidelines for Implementation of CEQA (Guidelines).) 

(…), the Court of Appeal agreed with appellants that the unusual circumstances exception precludes the City from relying on those exemptions (the concurring opinion prefers to call section 15300.2, subdivision (c), “the significant effect exception,” based on its title).  (Conc. opn. of Liu, J., post, at p. 6.)  Our use of the term “unusual circumstances exception” is consistent with the Court of Appeal’s decision in this case and the vast majority of published case law.  Of course, a provision’s title “is never allowed to enlarge or control the language in the body of the provision.”  (Hagar v. Sup. of Yolo Co. (1874) 47 Cal. 222, 232; see DaFonte v. Up-Right, Inc. (1992) 2 Cal.4th 593, 602 [“Title or chapter headings are unofficial and do not alter the explicit scope, meaning, or intent of a statute.”].)

In the court’s view, “the fact that proposed activity may have an effect on the environment is itself an unusual circumstance” that triggers the exception, “because such action would not fall ‘within a class of activities that does not normally threaten the environment,’ and thus should be subject to further environmental review.”  The court next reasoned that the standard of judicial review for an agency’s determination that the exception does not apply is whether the record contains evidence of a fair argument of a significant effect on the environment, not whether substantial evidence supports the agency’s determination. Finally, finding substantial evidence of a fair argument that the proposed project may have a significant environmental impact, the court held that the unusual circumstances exception renders the categorical exemptions inapplicable.  It ordered the trial court “to issue a writ of mandate directing the City to set aside the approval of use permits and its finding of a categorical exemption, and to order the preparation of an EIR (environmental impact report).”

Said the California Supreme Court: a potentially significant environmental effect is not alone sufficient to trigger the unusual circumstances exception. Guidelines section 15300.2, subdivision (c), provides:  “A categorical exemption shall not be used for an activity where there is a reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment due to unusual circumstances.”  The plain language of this provision supports the view that, for the exception to apply, it is not alone enough that there is a reasonable possibility the project will have a significant environmental effect; instead, in the words of the Guideline, there must be “a reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment due to unusual circumstances.”  (Guidelines, § 15300.2, subd. (c)). Reading the phrase “due to unusual circumstances” out of the regulation, as appellants and the concurring opinion propose, would be contrary to the principle of construction that directs us “to accord meaning to every word and phrase in a regulation.”  (Price v. Starbucks Corp. (2011) 192 Cal.App.4th 1136, 1145.)    CEQA specifies that environmental review through preparation of an EIR is required only “if there is substantial evidence . . . that the project may have a significant effect on the environment.”  (§ 21080, subd. (d).)  As a corollary to this principle, CEQA also specifies that, if “there is no substantial evidence, in light of the whole record before the lead agency, that the project may have a significant effect on the environment,” then the proposed project is not subject to further CEQA review.  (§ 21080, subd. (c)(1).)  Guidelines section 15061, subdivision (b)(3), captures these principles by specifying:  “Where it can be seen with certainty that there is no possibility that the activity in question may have a significant effect on the environment, the activity is not subject to CEQA.”  Under these provisions, where there is no substantial evidence a proposed project may have a significant environmental effect, further CEQA review is unnecessary; no categorical exemption is necessary to establish that proposition. (…) test for determining whether the unusual circumstances exception applies —whether there is a “reasonable possibility” the proposed project “will have a significant effect on the environment” (Guidelines, § 15300.2, subd. (c)) — is precisely the test used to determine whether Guidelines section 15061, subdivision (b)(3), applies.  (California Farm Bureau Federation v. California Wildlife Conservation Bd. (2006) 143 Cal.App.4th 173, 194 [Guidelines, § 15061, subd. (b)(3), inapplicable if “there is a reasonable possibility that a proposed project will have a significant effect upon the environment”].)  (…) In Friends of Mammoth v. Board of Supervisors (1972) 8 Cal.3d 247, 259 (Mammoth), we held that CEQA applies, not just to public projects, but also to private activities requiring a government permit or similar entitlement.  (…) the Legislature enacted section 21086 to establish a mechanism for challenging the Secretary’s categorical exemptions.  (Stats. 1972, ch. 1154, § 1, pp.  2271, 2273-2274.)  Subdivision (a) of that section provides:  “A public agency may, at any time, request the addition or deletion of a class of projects, to the list designated pursuant to Section 21084.  The Legislature, through the Guidelines, intended to enumerate classes of projects that are exempt from CEQA because, notwithstanding their potential effect on the environment, they already “have been determined not to have a significant effect on the environment.”  (§ 21084.)  Thus, construing the unusual circumstances exception as requiring more than a showing of a fair argument that the proposed activity may have a significant environmental effect is fully consistent with the Legislature’s intent. Even if a proposed project faces no opposition, an agency invoking a categorical exemption may not simply ignore the unusual circumstances exception; it must “consider the issue of significant effects . . . in determining whether the project is exempt from CEQA where there is some information or evidence in the record that the project might have a significant environmental effect.”  (Association for Protection etc. Values v. City of Ukiah (1991) 2 Cal.App.4th 720, 732 (Ukiah).)  This follows from Guidelines section 15061, subdivisions (a) and (b)(2), which, respectively, (1) direct a lead agency to determine whether a proposed project is “exempt from CEQA,” and (2) specify that a project is exempt if a categorical exemption applies “and the application of that categorical exemption is not barred by one of the exceptions set forth in Section 15300.2.”  Accordingly, the Court of Appeal erred by holding that a potentially significant environmental effect itself constitutes an unusual circumstance. The plain language of Guidelines section 15300.2, subdivision (c), requires that a potentially significant effect must be “due to unusual circumstances” for the exception to apply.  The requirement of unusual circumstances recognizes and gives effect to the Secretary’s general finding that projects in the exempt class typically do not have significant impacts. This reading of the guideline is not inconsistent with the phrase “reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment.”  (Guidelines, § 15300.2, subd. (c).)  A party invoking the exception may establish an unusual circumstance without evidence of an environmental effect, by showing that the project has some feature that distinguishes it from others in the exempt class, such as its size or location.  In such a case, to render the exception applicable, the party need only show a reasonable possibility of a significant effect due to that unusual circumstance.  Alternatively, under our reading of the guideline, a party may establish an unusual circumstance with evidence that the project will have a significant environmental effect.  That evidence, if convincing, necessarily also establishes “a reasonable possibility that the activity will have a significant effect on the environment due to unusual circumstances.”  (Guidelines, § 15300.2, subd. (c).)  (…) Consistent with the preceding analysis, we disapprove Communities for a Better Environment v. California Resources Agency (2002) 103 Cal.App.4th 98, 129, insofar as it suggests that a proposed project’s potential environmental effects alone render the unusual circumstances exception applicable.  In reversing based on potential geotechnical effects, the Court of Appeal did not address other potential effects appellants allege, including aesthetic and view impacts, inconsistencies with land use plans and policies the City has adopted for environmental protection, construction-related traffic impacts, and permanent traffic impacts related to contemplated fundraising activities at the house.  Nor did the Court of Appeal address appellants’ argument that the City’s adoption of a traffic management plan is a mitigation measure that precludes a finding that the proposed project is categorically exempt.  Rather than address these issues here in the first instance, we leave their consideration to the Court of Appeal on remand.  (…)  In determining whether the environmental effects of a proposed project are unusual or typical, local agencies have discretion to consider conditions in the vicinity of the proposed project. (…) Section 21168.9 specifically addresses the available remedies for CEQA violations.  As here relevant, subdivision (a) provides that, upon finding that a public agency’s decision violates CEQA, a court should enter an order that includes (1) a mandate that the decision be voided in whole or in part, and/or (2) a mandate that the agency “take specific action as may be necessary to bring the . . . decision into compliance with” CEQA.  (§ 21168.9, subd. (a)(1), (3).)  Subdivision (b) states that any such order “shall be made by the issuance of a peremptory writ of mandate specifying what action by the public agency is necessary to comply with [CEQA].”  (§ 21168.9, subd. (b), italics added.)  Consistent with these provisions, we have ordered preparation of an EIR upon finding that a public agency had improperly issued a negative declaration for a proposed project (Communities for a Better Environment v. South Coast Air Quality Management Dist. (2010) 48 Cal.4th 310, 320), and upon finding that a certified EIR was inadequate (Laurel Heights I, supra, 47 Cal.3d at p. 388). However, as respondents note, subdivision (c) of section 21168.9 provides in part that “nothing in this section authorizes a court to direct any public agency to exercise its discretion in any particular way.”  In Voices, supra, 209 Cal.App.4th at page 1113, the Court of Appeal held that, upon finding that an agency erred in applying a categorical exemption, the trial court had “exceeded its authority” in ordering the agency to prepare an EIR.  “How an agency complies with CEQA,” the Court of Appeal reasoned, is a matter first left to the agency’s discretion.  Having determined the project was not exempt from CEQA, the court should have ordered the agency to proceed with further CEQA compliance, which in this case would have been the preparation of an initial study and a determination of whether further environmental review would require an EIR or a mitigated negative declaration. Consistent with these authorities, if, on remand, the Court of Appeal determines that neither of the categorical exemptions discussed above applies, then it may order preparation of an EIR only if, under the circumstances, the City would lack discretion to apply another exemption or to issue a negative declaration, mitigated or otherwise (Cal. S. Ct., Feb. 3, 2015, Berkeley Hillside Preservation v. City of Berkeley,  S201116).

Book: Kostka & Zischke, Practice under the Cal. Environmental Quality Act (2d ed. 2008).

La loi californienne sur la qualité de l’environnement (CEQA), logée dans le Code sur les ressources publiques, met sur pied un schéma très complet visant à protéger l’environnement à long terme. Elle prescrit les procédures d’examen que l’administration publique doit suivre avant d’approuver ou de mettre en œuvre certains projets. Pour des raisons de politique publique, le législateur a expressément exclu de tout examen selon dite loi diverses catégories de projets. De par la loi, le législateur a aussi imposé au Secrétaire de l’administration des ressources naturelles d’établir une liste de classes de projets qui ont été déterminés comme n’impliquant pas d’effet significatif sur l’environnement, devant ainsi être exclus du périmètre de la loi CEQA. En réponse à cette exigence, le Secrétaire a établi la liste de ces classes dans une réglementation administrative connue sous le nom de Lignes directrices, et a déclaré ces classes catégoriquement exclues des exigences de préparation de documents environnementaux.

Dans la présente affaire (qui posait la question des exigences à remplir pour la construction d’une maison individuelle, incluant un garage permettant d’y parquer dix véhicules automobiles, la construction devant avoir lieu sur un terrain en pente, éventuellement dans une zone sismique, et impliquant d’importants travaux de construction et de consolidation du terrain, avec le cortège de nuisances accompagnant d’abord le chantier puis les activités de levées de fonds (fundraising) qu’il était prévu de mener dans la maison une fois celle-ci terminée), la cour d’appel de l’état jugea que l’exception basée sur des circonstances inhabituelles empêchait la municipalité de se baser sur les exclusions environnementales ci-dessus, résultant des Lignes directrices. Toujours selon la cour d’appel, le fait qu’une activité envisagée pourrait avoir un effet sur l’environnement constitue en lui-même une circonstance inhabituelle qui active l’exception (à l’exemption de l’application de la loi CEQA), parce qu’une telle action n’est pas susceptible de tomber dans une classe d’activités qui ne menace usuellement pas l’environnement, de sorte que dite activité devrait être sujette à une étude environnementale additionnelle.  En conclusion, la cour d’appel, appliquant le standard de preuve dit du « fair argument » (une sorte d’évaluation de la preuve sous un angle général d’équité) jugea que le projet proposé pouvait entraîner un impact environnemental significatif. De la sorte, l’exception des circonstances inhabituelles impliquait l’inapplication des exemptions catégoriques (aux exigences de la CEQA) fixées par les Lignes directrices. La cour d’appel ordonna à la cour de première instance de délivrer une ordonnance (writ of mandate) imposant à la municipalité d’annuler son approbation du permis de construire, d’annuler sa conclusion selon laquelle une exemption catégorique s’appliquerait, et de préparer un rapport d’impact environnemental (EIR).

La Cour Suprême de Californie est ensuite saisie de cette affaire. Elle juge qu’un potentiel effet significatif sur l’environnement n’est à lui seul pas suffisant pour appliquer l’exception des circonstances inhabituelles (cette exception fait sortir le projet des classes d’exemptions prévues par les Lignes directrices, ce qui entraîne l’application de la CEQA). La Section 15300.2, subdivision (c) des Lignes directrices prévoit en effet qu’une exemption catégorique (des exigences de CEQA) ne doit pas être appliquée à une activité lorsqu’il existe une possibilité raisonnable que dite activité pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement en raison de circonstances inhabituelles. Considérée littéralement, cette Section des Lignes directrices implique que l’application de l’exception n’est pas admise en cas de possibilité raisonnable que le projet présente un effet environnemental significatif, sans plus.  En effet, selon les termes mêmes des Lignes directrices, il doit exister une possibilité raisonnable que l’activité présente un effet significatif sur l’environnement  en raison de circonstances inhabituelles.

CEQA spécifie l’établissement d’un rapport environnemental uniquement en cas de preuves substantielles selon lesquelles le projet pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement. En corollaire à ce principe, CEQA précise que s’il n’existe pas de preuves substantielles, à la lumière de l’ensemble du dossier devant l’administration, que le projet pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement, alors le projet proposé n’est pas sujet à davantage d’investigations (sous l’angle de CEQA).

Test permettant de déterminer si l’exception pour circonstances inhabituelles s’applique, soit savoir s’il existe une possibilité raisonnable que le projet proposé ait un effet significatif sur l’environnement : la disposition des Lignes directrices exemptant de toute investigation environnementale supplémentaire ne s’applique pas s’il existe une possibilité raisonnable qu’un projet proposé aura un effet significatif sur l’environnement. Par ailleurs, CEQA s’applique aussi bien aux projets publics qu’aux projets privés qui requièrent un permis du gouvernement ou un équivalent. Par le mécanisme des Lignes directrices, l’intention du législatif était d’énumérer des classes de projets exempts des exigences de CEQA du fait que, nonobstant leur effet potentiel sur l’environnement, ils ont déjà été déterminés comme dépourvus d’effet significatif sur l’environnement (§ 21084). Considérant ce qui précède, en interprétant l’exception pour circonstances inhabituelles comme imposant davantage qu’un « honnête argument » (a fair argument) selon lequel l’activité proposée pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement, on agit en parfaite conformité avec l’intention du législateur (le test demande donc davantage qu’un simple « honnête argument » pour sortir un projet d’une exception à l’application de CEQA, exception donc prévue dans les Lignes directrices).

Par ailleurs, même si un projet ne fait face à aucune opposition, une administration qui invoque une exemption catégorique ne peut pas simplement ignorer l’exception pour circonstances inhabituelles. L’administration doit considérer la question des effets significatifs, en déterminant si le projet est exempt de CEQA, lorsqu’il existe certaines informations ou certaines preuves dans le dossier que le projet pourrait avoir un effet significatif sur l’environnement. Dès lors, la cour d’appel se trompe quand elle soutient qu’un effet potentiellement significatif sur l’environnement constitue en lui-même une circonstance inhabituelle. Le texte lui-même de la Section 15300.2, subdivision (c) des Lignes directrices exige qu’un effet potentiellement significatif soit dû à des circonstances inhabituelles pour que s’applique l’exception (l’exception à l’application des classes qui dispensent de CEQA). L’exigence des circonstances inhabituelles  donne effet aux considérations du Secrétaire selon lesquelles les projets catégorisées dans les classe exemptées sont typiquement dépourvus d’impacts significatifs. Par ailleurs, une partie qui se réfère dans un premier temps à une exception (aux classes qui exemptent de l’application de CEQA) peut établir l’existence d’une circonstance inhabituelle sans apporter la preuve d’un effet sur l’environnement, mais en démontrant que le projet est façonné de telle sorte à le distinguer d’autres projets dans la classe exemptée (par exemple s’agissant de sa taille ou de son lieu de situation). Dans un tel cas, pour rendre applicable l’exception (à l’application des classes qui exemptent de CEQA), la partie n’a que besoin de démontrer une possibilité raisonnable d’un effet significatif dû à cette circonstance inhabituelle. Alternativement, une partie peut établir une circonstance inhabituelle par la preuve que le projet présentera un effet environnemental significatif. Cette preuve, si elle est convaincante, établit aussi nécessairement une possibilité raisonnable que l’activité présentera un effet significatif sur l’environnement en raison de circonstances inhabituelles. En outre, dans la décision à prendre s’agissant d’autoriser ou non le projet, doivent aussi être examinés les impacts esthétiques et les impacts sur la vue, les éventuelles inconsistances avec les plans d’usage du sol et de manière plus générale la politique que la municipalité a adoptée pour la protection de l’environnement, relative aux impacts sur le trafic causés par la construction projetée ou causés par l’usage de la construction une fois celle-ci terminée.

En déterminant si les effets environnementaux d’un projet sont inhabituels ou typiques, les administrations locales sont au bénéfice d’un pouvoir de discrétion pour ce qui est de la considération des conditions de voisinage du projet.

En cas de violation de CEQA par l’administration, la Cour ordonnera l’annulation de la décision administrative, ainsi que la mise en œuvre par l’administration de toutes mesures requises par CEQA. A ce niveau, il est à remarquer que si un Tribunal juge que l’administration n’a pas respecté CEQA, par exemple en appliquant à tort une exemption catégorique, le Tribunal ne saurait, sous peine d’excès d’autorité, ordonner à l’administration par exemple la préparation d’un rapport environnemental. En effet, l’administration conserve dans un premier temps sa discrétion s’agissant du choix des moyens visant à mettre en œuvre les réquisits de CEQA.