Disability benefits: administrative procedure: K. B.-H.
applied for Social Security disability benefits and supplemental security
income on April 29, 2009. After the Social Security Administration denied her
claims initially and again on reconsideration, B.-H. timely requested and was
granted a hearing before an ALJ.
After B.-H. concluded her testimony, the ALJ turned to
the vocational expert. The ALJ asked the vocational expert a series of
hypothetical questions to identify the occupations that existed in significant
numbers in the national economy that an individual could perform, assuming such
an individual had B.-H.’s same age, education, past work experience, and
functional limitations.
Several weeks later, the ALJ issued a written decision
denying B.-H.’s claims. Following the Social Security Act’s five-step procedure
for determining disability, see 20 C.F.R. § 416.920(a)(4), the ALJ
concluded at step one that B.-H. had not engaged in substantial gainful activity
since the date of the alleged onset. At step two, the ALJ concluded that B.-H.
suffered from the “severe” impairments of “obesity, peripheral neuropathy,
lumbar degenerative disc disease (DDD), diabetes mellitus (DM), and migraine
headaches.” However, at step three, the ALJ concluded that those impairments
did not—either in isolation or in combination—meet or equal a “listed”
impairment. See 20 C.F.R. § 404, Subpart P, App’x 1. This conclusion required
the ALJ to then determine B.-H.’s Residual Functional Capacity (RFC) in
preparation for step four. The ALJ began her discussion of the RFC with her conclusion
that B.-H. had the RFC “to perform light work . . . except she can perform no
more than occasional pushing and pulling with the upper and lower extremities.”
The ALJ then acknowledged her duty to “evaluate the intensity, persistence, and
limiting effects of the claimant’s symptoms to determine the extent to which
they limit the claimant’s functioning,” and, where appropriate, to “make a finding
on the credibility of the statements based on a consideration of the entire
case record.” She went on to paraphrase B.-H.’s testimony regarding the chronology
of her back pain, followed by a summary of the treatments and prescriptions for
that pain, the symptoms pertaining to B.-H.’s diabetic peripheral neuropathy, as
well as B.-H.’s height, weight, smoking habits, and ability “to drive short
distances, sit for one hour and stand for 45 minutes.”
Following that summary, the ALJ concluded that
although B.-H.’s “medically determinable impairments could reasonably be
expected to cause some of the alleged symptoms,” her “statements concerning the
intensity, persistence and limiting effects of these symptoms are not credible
to the extent they are inconsistent with the above residual functional capacity
assessment.”
Finally, after devoting the next eight paragraphs to summarizing
the medical evidence in the record, the ALJ stated: After careful consideration
of the entire
record, including the medical evidence and the
testimony at the hearing, I find the
functional limitations resulting from the claimant’s
impairments were less serious than she has alleged. . . . While the medical evidence
supports a finding that the
claimant’s impairments . . . impose some restrictions,
they did not prevent her from engaging in all work related activities.
Consequently, the ALJ proceeded to step four and concluded
that B.-H.’s limited RFC precluded her from performing any past relevant work.
But at step five, the ALJ determined that, considering B.-H.’s RFC, age, education,
and work experience, she was able to do other work that existed in significant
numbers in the national economy. Citing the vocational expert’s testimony that
a hypothetical individual with the “same age, education, and past relevant work
experience” as B.-H. could perform occupations such as “light janitorial” and “assembly,”
the ALJ concluded that B. H. was not disabled under the Social Security Act.
The ALJ’s decision became final when the Social Security
Appeals Council denied review. B.-H. then appealed from the ALJ’s decision to
the district court.
The district court affirmed the ALJ’s decision, and B.-H.
timely filed this appeal, over which we have jurisdiction pursuant to 28 U.S.C.
§ 1291.
When an Administrative Law Judge (ALJ) determines that
a claimant for Social Security benefits is not malingering and has provided
objective medical evidence of an underlying impairment which might reasonably
produce the pain or other
symptoms she alleges, the ALJ may reject the
claimant’s testimony about the severity of those symptoms only by providing
specific, clear, and convincing reasons for doing so. We hold that an ALJ does
not provide specific, clear, and
convincing reasons for rejecting a claimant’s
testimony by simply reciting the medical evidence in support of his or her residual
functional capacity determination. To ensure that our review of the ALJ’s
credibility determination is meaningful, and that the claimant’s testimony is
not rejected arbitrarily, we require the ALJ to specify which testimony she finds
not credible, and then provide clear and convincing reasons, supported by
evidence in the record, to support that credibility determination.
Here, the ALJ found generally that the claimant’s testimony
was not credible, but failed to identify which testimony she found not credible
and why. We conclude,
therefore, that the ALJ committed legal error. This
error was not harmless because it precludes us from conducting a meaningful
review of the ALJ’s reasoning. We therefore vacate the district court’s judgment
affirming the ALJ’s
denial of benefits. Because we conclude that critical
factual issues remain unresolved, and that further proceedings will be useful,
we instruct the district court to remand this case to the ALJ for further
proceedings rather than for an immediate award of benefits.
Although we will not fault the agency merely for
explaining its decision with “less than ideal clarity,” Treichler, 775
F.3d at 1099, we still demand that the agency set forth the reasoning behind
its decisions in a way that allows for meaningful review. A clear statement of
the agency’s reasoning is necessary because we can affirm the agency’s decision
to deny benefits only on the grounds invoked by the agency. Stout v. Comm’r,
Soc. Sec. Admin., 454 F.3d 1050, 1054 (9th Cir. 2006).
Marsh, 2015 WL 4153858, *2 (a
district court may not find harmless error by
“affirming the agency on a ground not invoked by the ALJ”).
Rather, “we are constrained to review the reasons the ALJ asserts.” Connett
v. Barnhart, 340 F.3d 871, 874 (9th Cir. 2003). If the ALJ fails
to specify his or her reasons for
finding claimant testimony not credible, a reviewing
court will be unable to review those reasons meaningfully without improperly
“substituting our conclusions for the ALJ’s, or speculating as to the grounds
for the ALJ’s conclusions.” Treichler, 775 F.3d at 1103. Because we
cannot engage in such substitution or speculation, such error will usually not
be harmless.
Social Security Ruling 96-7P, 1996 WL 374186 at *2
(July 2, 1996): it is not sufficient for the adjudicator to make a single,
conclusory statement that ‘the
individual’s allegations have been considered’ or that
‘the allegations are not credible.’ . . . The determination . . . must contain specific
reasons for the finding on credibility, supported by the evidence in the
case record, and must be sufficiently specific to make clear to . . . any
subsequent reviewers the weight
the adjudicator gave to the individual’s statements
and the reasons for that weight.
Although the inconsistencies identified by the district
court could be reasonable inferences drawn from the ALJ’s summary of the
evidence, the credibility determination is exclusively the ALJ’s to make, and
ours only to review. As
we have long held, “We are constrained to review the
reasons the ALJ asserts.” Connett v. Barnhart, 340 F.3d 871, 874
(9th Cir. 2003). Thus, the inconsistencies identified independently by the
district court cannot provide the basis upon which we can affirm the ALJ’s decision.
Although medical reports of adequate pain control on
medication do not foreclose the possibility that B.-H. still needs to lie down
as often and as unpredictably as she alleged, they do create a significant
factual conflict in the record that should be resolved through further proceedings
on an open record before a proper disability determination can be made by the
ALJ in the first instance. See Treichler, 775 F.3d at 1106–07; Burrell,
775 F.3d at 1141–42. “Where there is conflicting evidence, and not all
essential factual issues have been resolved, a remand for an award of benefits
is inappropriate.” Treichler, 775 F.3d at 1101. We therefore vacate the
judgment of the district court and remand with instructions to remand to the
agency for further proceedings on an open record.
(9th Cir. Court of Appeals, Brown-Hunter v. Colvin, No.
13-15213, Nov. 3, 2015, Senior Circuit Judge Wallace, for publication (Appeal from the U.S.
District Court for the District of Arizona)).
Procédure
administrative et prestations d’invalidité : K.B.H. déposa une demande de
prestations d’invalidité en 2009. L’administration de la Sécurité sociale
rejeta la demande, une première fois puis une seconde fois en procédure de
reconsidération. Dans le délai, K.B.H. sollicita et obtint une audience devant
le Juge administratif.
En
audience, K.B.H. répondit aux questions du Juge, qui interrogea ensuite
l’expert commis. Une série de questions hypothétiques lui furent posée, aux
fins d’identifier les activités professionnelles existantes en nombre
significatif dans l’économie nationale pouvant être exercées par une personne
du même âge que K.B.H., au bénéfice d’une formation et d’une expérience
professionnelle semblables, et affectée de limitations de santé similaires.
Quelques semaines plus tard, le Juge rendit sa
décision, et rejeta les prétentions de la requérante, en application de la
procédure en cinq étapes prévue par la partie 20 du Code of Federal
Regulations, réglementant au niveau fédéral la détermination du taux
d’invalidité. A la première étape, le Juge observa que la requérante n’avait
pas exercé d’activité rémunérée depuis le début de sa maladie. A la deuxième
étape, le Juge établit la liste des diagnostics invalidants. A la troisième
étape, le Juge déclara que ces diagnostics ne figuraient pas, pris isolément ou
ensemble, dans la liste des diagnostics retenus comme invalidants en eux-mêmes.
Cette conclusion contraint le Juge à se prononcer sur la question de la
capacité résiduelle de travail, en préparation de la quatrième étape. Dans sa
décision, le Juge commença par conclure que la requérante disposait de la
capacité résiduelle d’effectuer des activités dites légères, tenant compte
qu’elle ne pouvait tirer qu’occasionnellement des charges avec les extrémités
de ses membres. Le Juge reconnut ensuite son devoir d’évaluer l’intensité, la
persistance et les effets limitatifs des symptômes de la requérante aux fins de
déterminer dans quelle mesure ils limitaient le fonctionnement de la
requérante. Il incombait aussi au Juge de se déterminer sur la question de la
crédibilité des déclarations de la requérante s’agissant desdits symptômes,
détermination qui devait se faire à la lumière de l’ensemble des éléments au
dossier.
Le
Juge a poursuivi en exposant que certes les limitations de santé déterminables
de K.B.H. pouvaient raisonnablement causer certains des symptômes allégués,
mais que ses déclarations concernant l’intensité, la persistance et les effets
limitatifs de ces symptômes n’étaient pas crédibles, en tant qu’ils se trouvaient
inconsistants avec l’évaluation précitée de la capacité de travail résiduelle.
Enfin,
après avoir résumé les preuves médicales au dossier en huit paragraphes, le
Juge exposa que suite à l’examen attentif de l’ensemble des pièces au dossier,
y compris les pièces médicales et les dépositions en audience, les limitations
fonctionnelles de la requérante résultant des diagnostics invalidants étaient
jugées moins importantes que ce qui avait été allégué. Les preuves médicales
permettaient de considérer que la situation de la requérante imposait certaines
restrictions de la capacité de travail. Elles n’impliquaient cependant
nullement une incapacité de travail dans toutes les professions.
Par
conséquent, le Juge passa à la quatrième étape. Il conclut que la capacité de
travail résiduelle de K.B.H. ne lui permettait pas d’exercer la même activité
rémunérée que par le passé. A la cinquième étape, le Juge détermina qu’en
considérant la capacité de travail résiduelle, l’âge, la formation, et
l’expérience professionnelle, K.B.H. était capable d’exercer d’autres activités
professionnelles qui existaient en nombre significatif dans l’économie
nationale.
Se
référant à la déposition de l’expert en audience, selon lequel une personne du
même âge que K.B.H., au bénéfice d’une formation et d’une expérience
professionnelle semblable, pourrait exercer une activité de conciergerie ou de
gardiennage légère, ou une activité dans une chaîne de montage, le Juge conclut
que K.B.H. n’était pas invalide au sens de la loi sur la Sécurité sociale.
La
décision du Juge administratif devint finale avec le rejet d’une
reconsidération par l’autorité d’appel en matière de sécurité sociale. K.B.H.
appela ensuite de la décision du Juge devant la cour de district fédérale.
La
cour de district fédérale confirma la décision du Juge administratif, et K.B.H.
déposa un appel devant la présente Cour d’appel fédérale pour le 9è Circuit,
compétente au sens de 28 U.S.C. § 1291.
Le
9è Circuit dispose que lorsqu’un Juge administratif détermine qu’une personne
requérant des prestations de sécurité sociale ne simule pas une incapacité de
travail, et que cette personne a apporté des preuves médicales objectives d’une
invalidité pouvant raisonnablement provoquer les douleurs ou d’autres symptômes
dont elle se plaint, le Juge peut ne pas tenir compte de la déposition de la
personne s’agissant de la sévérité de ces symptômes qu’en donnant des raisons
spécifiques, claires et convaincantes. Le Juge ne donne pas de telles raisons
en se contentant de paraphraser les éléments médicaux au dossier à l’appui de
sa détermination de la capacité résiduelle de travail. Pour s’assurer de
l’utilité de la révision de la détermination effectuée par le Juge au sujet de
la crédibilité des déclarations de la personne requérante, et pour éviter que
sa déposition ne soit rejetée arbitrairement, le 9è Circuit impose au Juge de
spécifier quelle partie de la déposition il estime dépourvue de crédibilité, et
d’apporter ensuite des raisons claires et convaincantes, supportées par des
preuves au dossier, à l’appui de la détermination de crédibilité.
En
l’espèce, le Juge administratif a considéré que le témoignage de la requérante
n’était pas crédible, mais n’a pas indiqué quel témoignage était jugé sans
crédibilité, ni pourquoi. Le 9è Circuit conclut dès lors que le Juge administratif
a commis une erreur de droit. Cette erreur ne peut pas être estimée sans
conséquence, parce qu’elle a placé le 9è Circuit dans l’impossibilité de revoir
utilement les considérants dudit Juge. Le 9è Circuit annule le jugement rendu
par la cour de district fédérale, jugement qui confirmait le refus du Juge
administratif d’accorder des prestations.
Constatant
que des questions de faits déterminantes demeurent non résolues, et que des
procédés d’instruction additionnels seront utiles, le 9è Circuit ordonne à la
cour de district de renvoyer le dossier à l’administration et au Juge
administratif pour instruction supplémentaire plutôt que pour un octroi
immédiat de prestations.
Comme
indiqué précédemment, l’administration se doit de motiver ses décisions pour
permettre une révision adéquate des motifs par l’autorité de recours. Cela en
considérant tout particulièrement qu’en l’espèce, le 9è Circuit ne peut
confirmer la décision de l’administration refusant d’allouer des prestations
que sur la base des motifs développés par l’administration à l’appui du
dispositif.
Est
citée à l’appui de ce qui précède la jurisprudence Marsh (une cour de district
fédérale ne saurait juger une erreur commise par le Juge administratif comme
sans conséquence en confirmant le prononcé administratif sur la base d’un motif
qui ne figure pas dans les considérants de la décision du Juge administratif).
Bien plutôt, la Cour d’appel fédérale est tenue de revoir les motifs de la
décision inférieure tel qu’ils sont exposés dans les considérants. Si le Juge
administratif ne mentionne pas pourquoi il estime que la déposition du
requérant n’est pas crédible, la cour fédérale ne sera pas en position de
revoir valablement le raisonnement dudit Juge. La cour ne sera en position que de
substituer sa propre appréciation à celle du Juge, ou ne pourra que spéculer au
sujet des raisons qui ont conduit le Juge à se prononcer comme il l’a fait. Ces
méthodes étant toutes deux incorrectes, l’erreur du Juge ne pourra ainsi
nullement être considérée comme dépourvue de conséquences. La détermination de
la crédibilité d’une déposition compète au Juge administratif exclusivement.
Les cours fédérales se limiteront ensuite cas échéant à la révision des motifs
exposés par le Juge. Par conséquent, en l’espèce, les incohérences dans les
dépositions de la requérante, incohérences identifiées de manière indépendante
par la cour de district fédérale, ne sauraient constituer la base sur laquelle
le 9th Circuit pourrait confirmer la décision du Juge administratif.
Bien
que les rapports médicaux fassent mention de douleurs adéquatement contrôlées par la médication, ils n’éliminent
pas la possibilité que la requérante aurait encore besoin de s’étendre aussi
souvent et de manière aussi imprévisible qu’elle le soutient. Ces rapports
établissent un significatif conflit de faits dans le dossier, qui doit être
résolu par une administration de preuve complémentaire, basée sur l’ensemble du
dossier, avant que le Juge, en tant qu’autorité de première instance, ne puisse
procéder à une détermination de l’invalidité. Par conséquent, la décision de la
cour de district fédérale est annulée et le dossier lui est renvoyé, avec
instruction de le renvoyer à l’administration pour permettre l’instruction
complémentaire et la nouvelle décision par le Juge administratif.
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