Immunity: Foreign Sovereign Immunities Act: jurisdiction
(foreign): commercial activity exception: The Foreign Sovereign Immunities Act
shields foreign states and their agencies from suit in United States courts
unless the suit falls within one of the Act’s specifically enumerated
exceptions. This case concerns the scope of the commercial activity exception,
which withdraws sovereign immunity in any case “in which the action is based
upon a commercial activity carried on in the United States by a foreign state.”
28 U. S. C. §1605(a)(2) (Section 1605(a)(2) contains three separate clauses. In
full, the section provides: “A foreign state shall not be immune from the
jurisdiction of courts of the United States or of the States in any case . . .
in which the action is based upon a commercial activity carried on in the
United States by the foreign state; or upon an act performed in the United
States in connection with a commercial activity of the foreign state
elsewhere; or upon an act outside the territory of the United States in
connection with a commercial activity of the foreign state elsewhere and that
act causes a direct effect in the United States.” As S. relies only on the
first clause to establish jurisdiction over her suit, we limit our inquiry to that
clause.)
Respondent S. is a resident of California who
purchased in the United States a Eurail pass for rail travel in Europe. She
suffered traumatic personal injuries when she fell onto the tracks at the
Innsbruck, Austria, train station while attempting to board a train operated by
the Austrian state-owned railway. She sued the railway in Federal District
Court, arguing that her suit was not barred by sovereign immunity because it is
“based upon” the railway’s sale of the pass to her in the United States. We
disagree and conclude that her action is instead “based upon” the railway’s
conduct in Innsbruck. We therefore hold that her suit falls outside the
commercial activity exception and is barred by sovereign immunity.
Petitioner OBB Personenverkehr AG (OBB) operates a
railway that carries nearly 235 million passengers each year on routes within
Austria and to and from points beyond Austria’s frontiers. OBB is wholly owned
by OBB Holding Group, a joint-stock company created by the Republic of Austria.
OBB Holding Group in turn is wholly owned by the Austrian Federal Ministry of
Transport, Innovation, and Technology. Sachs v. Republic of Austria,
737 F. 3d 584, 587 (CA9 2013).
Sachs sued OBB in the United States District Court for
the Northern District of California, asserting five causes of action: (1)
negligence; (2) strict liability for design defects in the train and platform;
(3) strict liability for failure to warn of those design defects; (4) breach of
an implied warranty of merchantability for providing a train and platform
unsafe for their intended uses; and (5) breach of an implied warranty of
fitness for providing a train and platform unfit for their intended uses. App.
14–18. OBB claimed sovereign immunity and moved to dismiss the suit for lack of
subject matter jurisdiction. 737 F. 3d, at 588.
The Foreign Sovereign Immunities Act “provides the
sole basis for obtaining jurisdiction over a foreign state in the courts of
this country.” Argentine Republic v. Amerada Hess Shipping Corp.,
488 U. S. 428, 443 (1989). The Act defines “foreign state” to include a state
“agency or instrumentality,” 28 U. S. C. §1603(a), and both parties agree that
OBB qualifies as a “foreign state” for purposes of the Act.
According to the Federal Court of Appeals below:
The en banc majority first observed that, “based on
the agreement of the parties,” “the only relevant commercial activity within
the United States was S’s March 2007 purchase of a Eurail pass from the Rail
Pass Experts,” a Massachusetts company. The court concluded that The Rail Pass
Experts had acted as OBB’s agent and, using common law principles of agency,
attributed that Eurail pass sale to OBB. The court next asked whether S’s
claims were “based upon” the sale of the Eurail pass within the meaning of
§1605(a)(2). The “based upon” determination, the court explained, requires that
the commercial activity within the United States be “connected with the conduct
that gives rise to the plaintiff’s cause of action.” But, the court continued, “it is not necessary
that the entire claim be based upon the commercial activity of OBB.” Rather, in
the court’s view, S. would satisfy the “based upon” requirement for a particular
claim “if an element of that claim consists in conduct that occurred in
commercial activity carried on in the United States.” Applying California law,
the court analyzed S’s causes of action individually and concluded that the
sale of the Eurail pass established a necessary element of each of her claims.
Turning first to the negligence claim, the court found that S. was required to
show that OBB owed her a duty of care as a passenger as one element of that
claim. The court concluded that such a duty arose from the sale of the Eurail
pass. Turning next to the other claims, the court determined that the existence
of a “transaction between a seller and a consumer” was a necessary element of
S’s strict liability and breach of implied warranty claims. The sale of the
Eurail pass, the court noted, provided proof of such a transaction. Having
found that “the sale of the Eurail pass in the United States forms an essential
element of each of S’s claims,” the court concluded that each claim was “based
upon a commercial activity carried on in the United States” by OBB.
OBB contends that the sale of the Eurail
pass is not attributable to the railway, reasoning that the Foreign Sovereign
Immunities Act does not allow attribution through principles found in the
common law of agency. OBB also argues that even if such attribution were allowed
under the Act, S’s suit is not “based upon” the sale of the Eurail pass for
purposes of §1605(a)(2). We agree with OBB on the second point and therefore do
not reach the first.
The Act itself does not elaborate on the phrase “based
upon.” Our decision in Saudi Arabia v. Nelson, 507 U. S. 349,
however, provides sufficient guidance to resolve this case. In Nelson, a
husband and wife brought suit against Saudi Arabia
and its state-owned hospital, seeking damages for intentional and negligent
torts stemming from the husband’s allegedly wrongful arrest, imprisonment, and
torture by Saudi police while he was employed at a hospital in Saudi Arabia. Id.,
at 351, 353–354. The Saudi defendants claimed sovereign immunity under the Act,
arguing, inter alia, that §1605(a)(2) was inapplicable because the suit
was “based upon” sovereign acts—the exercise of Saudi police authority—and not
upon commercial activity. See Brief for Petitioners in Saudi Arabia v. Nelson,
O. T. 1992, No. 91–552, pp. 12–14. The Nelsons countered that their suit was
“based upon” the defendants’ commercial activities in “recruiting Scott Nelson
for work at the hospital, signing an employment contract with him, and
subsequently employing him.” 507 U. S., at 358. We rejected the Nelsons’
arguments. The Act’s “based upon” inquiry, we reasoned, first requires a court
to “identify the particular conduct on which the plaintiff’s action is
‘based.’” Id., at 356. Considering dictionary definitions and lower
court decisions, we explained that a court should identify that “particular conduct”
by looking to the “basis” or “foundation” for a claim, id., at 357
(citing dictionary definitions), “those elements . . . that, if proven, would
entitle a plaintiff to relief,” ibid., and “the ‘gravamen of the
complaint,’” ibid. (quoting Callejo v. Bancomer, S. A.,
764 F. 2d 1101, 1109 (CA5 1985)). Under that analysis, we found that the commercial
activities, while they “led to the conduct that eventually injured the
Nelsons,” were not the particular conduct upon which their suit was based. The
suit was instead based upon the Saudi sovereign acts that actually injured
them. 507 U. S., at 358. The Nelsons’ suit therefore did not fit within
§1605(a)(2). Id., at 361–362.
The Ninth Circuit held that S’s claims were “based upon” the sale of the Eurail pass because the sale of the
pass provided “an element” of each of her claims. 737 F. 3d, at 599.
Under Nelson, however, the mere fact that the sale of the Eurail pass
would establish a single element of a claim is insufficient to demonstrate
that the claim is “based upon” that sale for purposes of §1605(a)(2).
Under this analysis, the conduct
constituting the gravamen of S’s suit plainly occurred abroad. All of her
claims turn on the same tragic episode in Austria, allegedly caused by
wrongful conduct and dangerous conditions in Austria, which led to injuries
suffered in Austria.
We therefore conclude that S. has failed
to demonstrate that her suit falls within the commercial activity exception in
§1605(a)(2). OBB has sovereign immunity under the Act, and accordingly the
courts of the United States lack jurisdiction over the suit.
(U.S.S.Ct., December 1, 2015, OBB Personenverkehr AG v.
Sachs, Docket 13-1067, C.J. Roberts, unanimous).
Immunité
des entités souveraines étrangères, qui de manière générale ne peuvent pas être
amenées à répondre devant une juridiction fédérale. Exception en cas d’activité
commerciale sur sol U.S. : la loi fédérale sur l’immunité des entités
souveraines étrangères protège les états étrangers et leurs administrations
contre une action en justice devant une cour fédérale, à moins que l’action ne
tombe dans l’une des exceptions expressément mentionnées par dite loi. La
présente espèce concerne l’étendue de l’exception fondée sur une activité
commerciale, laquelle retire l’immunité de souveraineté quand l’action est
basée sur l’exercice par un état étranger d’une activité commerciale aux
Etats-Unis (28 U. S. C. §1605(a)(2)). La Section 1605(a)(2) contient trois
clauses séparées. Son texte complet dispose qu’un état étranger ne peut se
prévaloir utilement de son immunité devant une cour fédérale ou d’un état
lorsque l’action est basée 1) sur une activité commerciale exercée par l’état
étranger aux Etats-Unis, 2) ou sur un acte exécuté aux Etats-Unis en relation
avec l’activité commerciale exercée par l’état étranger hors des Etats-Unis, 3)
ou sur un acte exécuté hors des Etats-Unis en relation avec une activité
commerciale de l’état étranger, exercée elle aussi hors des Etats-Unis, quand
dit acte cause un effet direct aux Etats-Unis. Comme la demanderesse à l’action
n’invoque que la première des trois clauses pour établir la juridiction
matérielle de la cour fédérale, la Cour Suprême se limite en l’espèce à
l’analyse sous l’angle de cette première clause.
En
résumé, la demanderesse S., intimée dans la présente procédure, est une
résidente de Californie qui a acheté un Eurail pass aux Etats-Unis pour voyager
en Europe au moyen des chemins de fer. Elle s’est grièvement blessée lors d’une
chute sur les rails en gare d’Innsbruck, alors qu’elle s’apprêtait à monter
dans un train propriétaire de la compagnie nationale autrichienne. Elle
actionna la compagnie de chemin de fer devant la cour de district fédérale,
soutenant que le principe d’immunité de juridiction n’empêchait pas la
recevabilité de sa demande, considérant qu’elle était basée sur la vente aux
Etats-Unis de l’Euro pass, vente effectuée par la compagnie de chemin de fer.
La Cour Suprême ne peut se rallier à cette interprétation, et juge que l’action
est fondée sur la conduite de l’entreprise de chemin de fer à Innsbruck. Par
conséquent, l’action n’est pas comprise dans le cadre de l’exception liée à
l’exercice d’une activité commerciale. Elle est dès lors barrée par le principe
d’immunité de souveraineté.
Faits
et procédure :
La
compagnie recourante exploite une entreprise de chemin de fer qui transporte
environ 235 millions de passagers chaque année, en Autriche et en provenance ou
en direction de l’étranger. Elle est propriété de l’état autrichien. S.
actionna dite compagnie devant la cour de district fédérale pour le district
nord de Californie, en soulevant cinq moyens : (1) la négligence, 2) la
responsabilité objective pour des défauts de design du train et du quai, 3) la
responsabilité objective pour avoir manqué d’avertir de l’existence de ces
défauts, 4) la violation de la garantie implicite liée à un produit mis en
circulation, en mettant à disposition un train et un quai qui ne présentaient
pas les garanties de sûreté liées à leur usage, 5) la violation de la garantie
implicite que le produit correspond à l’usage auquel son détenteur le prévoit.
Pour
sa part, la compagnie de chemin de fer, défenderesse et recourante, invoque son
immunité et requiert une décision d’irrecevabilité pour défaut de juridiction
matérielle.
La
loi fédérale sur l’immunité des entités souveraines étrangères constitue
l’unique base fondant la juridiction matérielle d’une cour fédérale ou d’un
état quand le défendeur est un état étranger. La loi définit la notion d’état
étranger comme incluant une administration ou une entité publique, et en
l’espèce, les deux parties s’accordent à dire que la compagnie de chemin de fer
autrichienne consiste en un « état étranger » au sens de la loi.
Raisonnement
de la cour d’appel fédérale, autorité inférieure : une majorité de la
cour, siégeant en banc, observe, sur la base de l’accord entre parties, que la
seule activité commerciale relevante aux Etats-Unis était l’achat par S., en
mars 2007, d’un Eurail pass auprès d’une entreprise du Massachusetts. La cour
en déduit que dite entreprise a agi comme agent de l’entreprise de chemin de
fer, de sorte qu’elle avait attribué à cette compagnie la vente de l’Eurail
pass, en application des principes du droit de l’agence, tel que prévu par la
Common law. La cour se demande ensuite si les prétentions de S. étaient
« basées sur » la vente de l’Eurail pass au sens de la Section 1605
(a)(2). Répondre par l’affirmative implique l’existence d’une relation entre
l’activité commerciale aux Etats-Unis avec la conduite qui a donné naissance
aux prétentions de la demanderesse. La cour poursuit en affirmant que les
éléments à la base de l’action ne doivent pas tous être basés sur l’activité
commerciale de la compagnie de chemin de fer. La condition « basé sur » sera réalisée si un
seul des éléments de l’action consiste en une conduite qui s’est déroulée dans
le cadre de l’activité commerciale menée aux Etats-Unis. Appliquant le droit
californien, la cour d’appel analyse individuellement les conclusions de S., et
juge que la vente de l’Eurail pass consiste en un élément nécessaire à la
réalisation des conditions posées par chacune des conclusions de la demande en
paiement. S’agissant de la conclusion fondée sur la notion de
« négligence », la cour d’appel observe que S. devait démontrer que
la compagnie de chemin de fer lui devait un devoir de diligence, dû à tout
passager. Selon la cour, un tel devoir prend naissance de la vente de l’Eurail
pass. S’agissant des autres conclusions, la cour d’appel juge que l’existence
d’une transaction entre un vendeur et un consommateur était un élément
nécessaire aussi bien des prétentions basées sur une responsabilité causale que
de celles basées sur la violation d’une garantie implicite.
La
cour d’appel continue en affirmant que la vente de l’Eurail pass apportait la
preuve d’une telle transaction. Et considérant que la vente de l’Eurail pass
aux Etats-Unis formait un élément essentiel de chacune des conclusions de la
demande, la cour d’appel juge que chacune de ces conclusions était basée sur
une activité commerciale exercée aux Etats-Unis par la compagnie de chemin de
fer.
La
compagnie de chemin de fer avance deux moyens de défense : tout d’abord,
elle soutient que la vente de l’Eurail pass ne peut lui être attribuée, dans la
mesure où la loi fédérale sur l’immunité des entités souveraines ne permet pas
une telle attribution par les principes de la Common law régissant le droit de
l’agence. Ensuite, elle soutient que même si une telle attribution était
permise par dite loi, la demande ne serait pas basée sur la vente de l’Eurail
pass au sens de la Section 1605(a)(2). La Cour Suprême fédérale donne raison à
la compagnie de chemin de fer pour ce qui est du second moyen de défense. Elle
ne se prononce pas sur le premier de ces moyens.
En
droit :
La
loi fédérale précitée ne détaille pas la notion de « basé sur ». La
décision de la présente Cour dans l’affaire Saudi Arabia v. Nelson, 507 U.S.
349, apporte la lumière nécessaire à la résolution du cas d’espèce. Dans
l’affaire Nelson, un mari et son épouse actionnèrent l’Arabie Saoudite et son
hôpital étatique, réclamant des dommages-intérêts sur la base d’une
responsabilité civile intentionnelle et par négligence, découlant d’une
allégation d’arrestation illégale, d’emprisonnement et de torture du mari par
la police de l’état, alors que le mari était employé de l’hôpital. Les
défendeurs saoudiens invoquèrent leur immunité au sens de la loi, soutenant en
particulier que la §1605(a)(2) n’était pas applicable, la demande étant basée
sur des actes souverains, soit l’exercice de l’autorité policière par un état,
et non sur une activité commerciale. Les époux Nelson alléguèrent que leur
action était basée sur l’activité commerciale des défendeurs, en ce qu’ils
avaient engagé le mari et lui avaient offert un travail à l’hôpital, signant un
contrat de travail avec lui, et acceptant ensuite son travail. La Cour a rejeté
les arguments des Nelson. La notion de « fondé sur » impose tout
d’abord au Tribunal d’identifier la conduite particulière sur laquelle se fonde
l’action du demandeur. Considérant les définitions du dictionnaire et les
décisions des cours inférieures, la Cour a exposé qu’il incombait au Tribunal
saisi d’identifier la conduite particulière relevante en recherchant la base,
ou le fondement, de l’action, soit les éléments qui, si prouvés, feront droit
aux conclusions du demandeur en dommages-intérêts. Selon cette analyse, la Cour
a jugé que les activités commerciales avaient mené à la conduite qui aurait
finalement porté préjudice aux Nelson. Mais ces activités ne constituaient
nullement la conduite particulière sur laquelle l’action en justice était
basée. Dite action était basée sur les actes d’un état souverain qui
prétendument étaient à l’origine du préjudice. L’action des Nelson dès lors
n’entrait pas dans le cadre de la §1605(a)(2).
Dans
la présente affaire, la cour fédérale a jugé que les conclusions de S. étaient
basées sur la vente de l’Eurail pass parce que dite vente constituait un
élément de chacun des moyens invoqués. Cependant, selon la décision Nelson, le
simple fait que la vente de ce pass établisse l’un de ces éléments est
insuffisant en vue de démontrer qu’une prétention « est basée » sur
la vente au sens de la Section 1605(a)(2).
La
conduite constituant la base de l’action de S. s’est entièrement produite à
l’étranger. Toutes ses conclusions sont liées au même épisode tragique en
Autriche, causé, est-il allégué, par des actes illicites et des conditions dangereuses
en Autriche, lesquels sont à la base du préjudice subi en Autriche.
Par
conséquent, S. n’est pas parvenue à démontrer que son action relève de
l’exception liée à une activité économique prévue par la Section 1605(a)(2). La
compagnie de chemin de fer bénéficie de l’immunité selon la loi fédérale
précitée, de sorte que les cours américaines ne sont pas compétentes en
l’espèce.
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