North Carolina Bd. Of Dental Examiners v. FTC, Docket 13-534

Antitrust: federal antitrust law is a central safeguard for the Nation’s free market structures. In this regard it is “as important to the preservation of economic freedom and our free-enterprise system as the Bill of Rights is to the protection of our fundamental personal freedoms.” United States v. Topco Associates, Inc., 405 U. S. 596, 610 (1972). The antitrust laws declare a considered and decisive prohibition by the Federal Government of cartels, price fixing, and other combinations or practices that undermine the free market. The Sherman Act, 26 Stat. 209, as amended, 15 U. S. C. §1 et seq., serves to promote robust competition, which in turn empowers the States and provides their citizens with opportunities to pursue their own and the public’s welfare. See FTC v. Ticor Title Ins. Co., 504 U. S. 621, 632 (1992). The States, however, when acting in their respective realm, need not adhere in all contexts to a model of unfettered competition. While “the States regulate their economies in many ways not inconsistent with the antitrust laws,” id., at 635–636, in some spheres they impose restrictions on occupations, confer exclusive or shared rights to dominate a market, or otherwise limit competition to achieve public objectives. If every duly enacted state law or policy were required to conform to the mandates of the Sherman Act, thus promoting competition at the expense of other values a State may deem fundamental, federal antitrust law would impose an impermissible burden on the States’ power to regulate. See Exxon Corp. v. Gover­nor of Maryland, 437 U. S. 117, 133 (1978); see also Easterbrook, Antitrust and the Economics of Federalism, 26 J. Law & Econ. 23, 24 (1983). For these reasons, the Court in Parker v. Brown interpreted the antitrust laws to confer immunity on anticompetitive conduct by the States when acting in their sovereign capacity. See 317 U. S., at 350–351. That ruling recognized Congress’ purpose to respect the federal balance and to “embody in the Sherman Act the federalism principle that the States possess a significant measure of sovereignty under our Constitution.” Community Com­munications Co. v. Boulder, 455 U. S. 40, 53 (1982). Since 1943, the Court has reaffirmed the importance of Parker’s central holding. See, e.g., Ticor, supra, at 632–637; Hoover v. Ronwin, 466 U. S. 558, 568 (1984); Lafayette v. Louisi­ana Power & Light Co., 435 U. S. 389, 394–400 (1978).

Because a controlling number of the Board’s decisionmakers are active market participants in the occupation the Board regulates, the Board can invoke state-action antitrust immunity only if it was sub­ject to active supervision by the State, and here that requirement is not met.

Federal antitrust law is a central safeguard for the Nation’s free market structures. However, requiring States to conform to the mandates of the Sherman Act at the expense of other values a State may deem fundamental would impose an impermissible burden on the States’ power to regulate. Therefore, beginning with Parker v. Brown, 317 U. S. 341, this Court interpreted the antitrust laws to confer immunity on the anticompetitive conduct of States acting in their sovereign capacity.

The Board’s actions are not cloaked with Parker immunity. A nonsovereign actor controlled by active market participants—such as the Board—enjoys Parker immunity only if “ ‘the challenged restraint . . . is clearly articulated and affirmatively expressed as state poli­cy,’ and . . . ‘the policy . . . is actively supervised by the State.’ ” FTC v. Phoebe Putney Health System, Inc., 568 U. S. ___, ___ (quoting California Retail Liquor Dealers Assn. v. Midcal Aluminum, Inc., 445 U. S. 97, 105). Here, the Board did not receive active supervision of its anticompetitive conduct.

An entity may not invoke Parker immunity unless its actions are an exercise of the State’s sovereign power. See Columbia v. Omni Outdoor Advertising, Inc., 499 U. S. 365, 374. Thus, where a State delegates control over a market to a nonsovereign actor the Sherman Act confers immunity only if the State accepts political accountability for the anticompetitive conduct it permits and controls. Limits on state-action immunity are most essential when a State seeks to dele­gate its regulatory power to active market participants, for dual alle­giances are not always apparent to an actor and prohibitions against anticompetitive self-regulation by active market participants are an axiom of federal antitrust policy. Accordingly, Parker immunity re­quires that the anticompetitive conduct of nonsovereign actors, espe­cially those authorized by the State to regulate their own profession, result from procedures that suffice to make it the State’s own. Midcal’s two-part test provides a proper analytical framework to re­solve the ultimate question whether an anticompetitive policy is in­deed the policy of a State. The first requirement—clear articula­tion—rarely will achieve that goal by itself, for entities purporting to act under state authority might diverge from the State’s considered definition of the public good and engage in private self-dealing. The second Midcal requirement—active supervision—seeks to avoid this harm by requiring the State to review and approve interstitial poli­cies made by the entity claiming immunity.

There are instances in which an actor can be excused from Midcal’s active supervision requirement. Municipalities, which are electorally accountable, have general regulatory powers, and have no private price-fixing agenda, are subject exclusively to the clear articu­lation requirement. See Hallie v. Eau Claire, 471 U. S. 34, 35. That Hallie excused municipalities from Midcal’s supervision rule for these reasons, however, all but confirms the rule’s applicability to ac­tors controlled by active market participants. Further, in light of Omni’s holding that an otherwise immune entity will not lose im­munity based on ad hoc and ex post questioning of its motives for making particular decisions, 499 U. S., at 374, it is all the more nec­essary to ensure the conditions for granting immunity are met in the first place, see FTC v. Ticor Title Ins. Co., 504 U. S. 621, 633, and Phoebe Putney, supra, at ___. The clear lesson of precedent is that Midcal’s active supervision test is an essential prerequisite of Parker immunity for any nonsovereign entity—public or private—controlled by active market participants.

The Board’s argument that entities designated by the States as agencies are exempt from Midcal’s second requirement cannot be reconciled with the Court’s repeated conclusion that the need for su­pervision turns not on the formal designation given by States to regu­lators but on the risk that active market participants will pursue pri­vate interests in restraining trade. State agencies controlled by active market participants pose the very risk of self-dealing Midcal’s supervision requirement was created to address. See Goldfarb v. Virginia State Bar, 421 U. S. 773, 791. This conclusion does not question the good faith of state officers but rather is an assessment of the structural risk of market participants’ confusing their own inter­ests with the State’s policy goals. While Hallie stated “it is likely that active state supervision would also not be required” for agencies, 471 U. S., at 46, n. 10, the entity there was more like prototypical state agencies, not specialized boards dominated by active market participants. The latter are similar to private trade associations vested by States with regulatory authority, which must satisfy Midcal’s active supervision standard. 445 U. S., at 105–106. The similarities between agencies controlled by active market partici­pants and such associations are not eliminated simply because the former are given a formal designation by the State, vested with a measure of government power, and required to follow some procedur­al rules. See Hallie, supra, at 39. When a State empowers a group of active market participants to decide who can participate in its mar­ket, and on what terms, the need for supervision is manifest. Thus, the Court holds today that a state board on which a controlling num­ber of decisionmakers are active market participants in the occupa­tion the board regulates must satisfy Midcal’s active supervision re­quirement in order to invoke state-action antitrust immunity.

Here, where there are no specific supervisory systems to be re­viewed, it suffices to note that the inquiry regarding active supervi­sion is flexible and context-dependent. The question is whether the State’s review mechanisms provide “realistic assurance” that a non-sovereign actor’s anticompetitive conduct “promotes state policy, ra­ther than merely the party’s individual interests.” Patrick, 486 U. S., 100–101. The Court has identified only a few constant requirements of active supervision: the supervisor must review the substance of the anticompetitive decision, see id., at 102–103; the supervisor must have the power to veto or modify particular decisions to ensure they accord with state policy, see ibid.; and the “mere potential for state supervision is not an adequate substitute for a decision by the State,” Ticor, supra, at 638. Further, the state supervisor may not itself be an active market participant. In general, however, the adequacy of supervision otherwise will depend on all the circumstances of a case.

The Sherman Act protects competition while also respecting federalism. It does not authorize the States to abandon markets to the unsupervised control of active market participants, whether trade associations or hybrid agencies. If a State wants to rely on active market participants as regulators, it must provide active supervision if state-action immunity under Parker is to be invoked. The judgment of the Court of Appeals for the Fourth Circuit is affirmed.

Books: Easterbrook, Antitrust and the Economics of Federalism, 26 J. Law & Econ. 23, 24 (1983).

(U.S.S.Ct., Feb. 25, 2015, North Carolina Bd. Of Dental Examiners v. FTC, Docket 13-534, J. Kennedy).

Le droit fédéral contre les cartels constitue une sauvegarde centrale des structures de libre marché du pays. A cet égard, il est aussi important à la préservation de la liberté économique et à notre système de libre entreprise que l’importance du Bill of Rights pour ce qui est de la protection de nos libertés personnelles fondamentales. Le droit des cartels postule comme principe l’interdiction, promulguée par le Gouvernement, desdits cartels, de la fixation des prix, et d’autres combinaisons ou pratiques qui portent atteinte au libre marché. Le Sherman Act, sert à promouvoir une robuste compétition, avec comme conséquence la promotion du bien-être des états et de leurs citoyens. Cependant, lorsqu’ils agissent dans leurs propres domaines de compétence, les états ne sont pas contraints d’adhérer à tous égards à un modèle de concurrence sans aucune restriction. Les états peuvent ainsi réglementer leurs économies de multiples façons, compatibles avec le droit fédéral des cartels, en imposant des restrictions à certaines activités, en conférant des droits exclusifs ou partagés de dominer un marché, ou en limitant d’autres manières la compétition pour accomplir des objectifs publics. Si chaque loi ou politique d’un état, dûment promulguée, devait respecter strictement toutes les exigences du Sherman Act, en promouvant la compétition au détriment d’autres valeurs qu’un état peut considérer comme fondamentales, le droit fédéral des cartels imposerait une charge inacceptable sur la compétence des états de légiférer.

Pour ces raisons, la jurisprudence Parker v. Brown a interprété le droit des cartels comme conférant immunité aux conduites anticompétitives des états agissant en tant que souverain. Cette jurisprudence reconnaît le but du Congrès de respecter l’équilibre fédéral et d’incorporer dans le Sherman Act le principe fédéraliste selon lequel les états détiennent une mesure significative de souveraineté garantie par notre Constitution.

Si une autorité régulatrice d’un état est constituée de membres avec pouvoir de décision susceptible de former une majorité et que ces membres sont en outre des participants actifs sur le marché dans le domaine que l’autorité réglemente, l’autorité régulatrice ne peut invoquer l’immunité en droit des cartels (immunité liée à une action de l’état) que si la conduite litigieuse est clairement articulée et expressément affirmée comme politique de l’état, et que si dite autorité est sujette à une supervision active par l’état. Une telle supervision des actes anticoncurrentiels n’est pas donnée dans la présente affaire.

Une entité ne peut pas invoquer l’immunité découlant de la jurisprudence Parker à moins que son action ne constitue un exercice du pouvoir souverain de l’état. Ainsi, lorsqu’un état délègue le contrôle d’un marché à une entité dépourvue de souveraineté, le Sherman Act n’attribue immunité que si l’état accepte sa responsabilité politique pour la conduite contraire à la concurrence qu’il permet et contrôle. La limitation de l’octroi de l’immunité conférée à un acte de nature étatique est particulièrement importante lorsqu’un état cherche à déléguer son pouvoir régulateur à des participants actifs sur le marché. En effet, une telle double allégeance n’est pas toujours apparente et de manière générale l’interdiction de l’autorégulation de la concurrence par les participants actifs sur le marché en question constitue un axiome de la politique cartellaire fédérale. Dès lors, l’octroi de l’immunité au sens de la jurisprudence Parker implique que la conduite contraire à la concurrence de la part d’acteurs dépourvus de souveraineté, tout spécialement ceux autorisés par l’état à réguler leur propre profession, résulte de procédures suffisantes à rendre dite conduite comme constituant la conduite de l’état lui-même. La jurisprudence Midcal prévoit un test en deux parties et constitue ainsi un cadre d’analyse approprié pour résoudre l’ultime question, soit savoir si une politique anticoncurrentielle donnée est effectivement voulue par l’état lui-même. La première partie du test – une articulation claire -, ne parviendra que rarement à résoudre à elle seule dite ultime question, aussi vrai qu’une dichotomie peut apparaître entre la conception du bien public voulue par l’état d’une part, et les conceptions privées sous-jacentes à l’action d’une entité qui prétend agir sous l’autorité de l’état. La seconde partie de ce test – une supervision active – vise à éviter la dichotomie précitée en requérant de l’état l’examen et l’approbation de la politique mise en place par l’entité qui invoque l’immunité.

Il existe par ailleurs des situations où un acteur est dispensé du test de la supervision active prévue par la jurisprudence Midcal. Les municipalités, qui répondent devant l’électeur, disposent de compétences générales de régulation, et ne suivent aucun agenda de fixation de prix. Elles sont exclusivement sujettes à l’exigence de l’articulation claire.

En l’espèce, l’argument de l’entité consistant à soutenir que les administrations publiques de toutes sortes sont exemptées de la seconde partie du test est incompatible avec la jurisprudence : le besoin de supervision ne dépend pas de la désignation formelle donnée par l’état à ses agences administratives, mais dépend du risque que des participants actifs sur le marché pourraient restreindre la concurrence pour satisfaire leurs intérêts privés. Les agences gouvernementales contrôlées par des participants actifs sur le marché posent le risque de promouvoir leurs intérêts privés, raison pour laquelle s’applique l’exigence de supervision.

Il est vrai que la jurisprudence Hallie a soutenu que vraisemblablement une supervision étatique active n’était pas demandée s’agissant des services de l’administration. Mais l’entité concernée par cette affaire ressemblait davantage à un service typique de l’administration, et ressemblait ainsi beaucoup moins à une entité spécialisée dominée par des participants actifs sur le marché. Ce dernier type est similaire à des associations commerciales privées investies par les états d’une autorité régulatrice, et il doit satisfaire le test de la supervision active au sens de la jurisprudence Midcal. Lorsqu’un état confère la compétence à un groupe de participants actifs sur le marché de décider qui peut prendre part à ce marché, et à quelles conditions, le besoin d’une supervision est manifeste. Par conséquent, la Cour juge en l’espèce qu’une entité administrative dans laquelle siège des membres actifs sur le marché concerné dont le nombre est susceptible de former une majorité décisionnelle doit satisfaire à l’exigence de la supervision active au sens de la jurisprudence Midcal pour pouvoir invoquer l’immunité anticartellaire rattachée à une action de l’état. L’investigation portant sur la question de savoir si le test de la supervision active est satisfait est flexible. Elle dépend du contexte. La Cour n’a identifié que quelques exigences constantes de supervision active : le superviseur doit revoir la substance de la décision anticoncurrentielle ; le superviseur doit disposer d’un droit de veto ou d’un droit de modifier une décision particulière pour assurer que la décision s’accorde avec la politique de l’état. En outre, le superviseur de l’état ne doit pas être lui-même un participant actif sur le marché.

Le Sherman Act protège la concurrence tout en respectant également le fédéralisme. Il n’autorise pas les états à abandonner les marchés à un contrôle dépourvu de supervision, contrôle qui serait exercé par des participants actifs sur les marchés, qu’il s’agisse d’associations commerciales ou de services administratifs hybrides.