Lewis v. Clarke, Docket 15-1500

Immunity (personal): Sovereign immunity: Indian tribe: Eleventh Amendment: Real party in interest: Common law: Indemnification provision: Bivens:

This case presents an ordinary negligence action brought against a tribal em­ployee in state court under state law. We granted certio­rari to resolve whether an Indian tribe’s sovereign immu­nity bars individual-capacity damages actions against tribal employees for torts committed within the scope of their employment and for which the employees are indemnified by the tribe.

Two issues require our resolution: (1) whether the sov­ereign immunity of an Indian tribe bars individual-capacity damages against tribal employees for torts com­mitted within the scope of their employment; and (2) what role, if any, a tribe’s decision to indemnify its employees plays in this analysis.

Our cases establish that, in the context of lawsuits against state and federal employees or entities, courts should look to whether the sovereign is the real party in interest to determine whether sovereign immunity bars the suit. See Hafer v. Melo, 502 U. S. 21, 25 (1991). (…) Must determine in the first instance whether the remedy sought is truly against the sovereign. (…) If, for example, an action is in essence against a State even if the State is not a named party, then the State is the real party in interest and is entitled to invoke the Eleventh Amend­ment’s protection. For this reason, an arm or instrumen­tality of the State generally enjoys the same immunity as the sovereign itself. E.g., Regents of Univ. of Cal. v. Doe, 519 U. S. 425, 429–430 (1997). Similarly, lawsuits brought against employees in their official capacity “repre­sent only another way of pleading an action against an entity of which an officer is an agent,” and they may also be barred by sovereign immunity. Kentucky v. Graham, 473 U. S. 159, 165–166 (1985).

“Personal-capacity suits, on the other hand, seek to impose individual liability upon a govern­ment officer for actions taken under color of state law.” Hafer, 502 U. S., at 25. (…) See also id., at 27–31 (discharged employees entitled to bring personal damages action against state auditor general); cf. Bivens v. Six Unknown Fed. Narcotics Agents, 403 U. S. 388 (1971). “Officers sued in their personal capacity come to court as individuals,” Hafer, 502 U. S., at 27, and the real party in interest is the individual, not the sovereign.

Defendants in an official-capacity action may assert sovereign immunity. Graham, 473 U. S., at 167. An officer in an individual-capacity action, on the other hand, may be able to assert personal immunity defenses, such as, for example, absolute prose­cutorial immunity in certain circumstances. Van de Kamp v. Goldstein, 555 U. S. 335, 342–344 (2009). But sovereign immunity “does not erect a barrier against suits to impose individual and personal liability.” Hafer, 502 U. S., at 30– 31; see Alden v. Maine, 527 U. S. 706, 757 (1996).

There is no reason to depart from these general rules in the context of tribal sovereign immunity. It is apparent that these general principles foreclose Clarke’s sovereign immunity defense in this case. This is a negligence action arising from a tort committed by Clarke on an interstate highway within the State of Connecticut. The suit is brought against a tribal employee operating a vehicle within the scope of his employment but on state lands, and the judgment will not operate against the Tribe. This is not a suit against Clarke in his official capacity. It is simply a suit against Clarke to recover for his personal actions, which “will not require action by the sovereign or disturb the sovereign’s property.” Larson v. Domestic and Foreign Commerce Corp., 337 U. S. 682, 687 (1949). We are cognizant of the Supreme Court of Connecticut’s con­cern that plaintiffs not circumvent tribal sovereign im­munity. But here, that immunity is simply not in play. Clarke, not the Gaming Authority, is the real party in interest.

In ruling that Clarke was immune from this suit solely because he was acting within the scope of his employment, the court extended sovereign immunity for tribal employ­ees beyond what common-law sovereign immunity princi­ples would recognize for either state or federal employees. See, e.g., Graham, 473 U. S., at 167–168. The protection offered by tribal sovereign immunity here is no broader than the protection offered by state or federal sovereign immunity.

There are, of course, personal immunity defenses distinct from sov­ereign immunity. E.g., Harlow v. Fitzgerald, 457 U. S. 800, 811–815 (1982). Clarke argues for the first time before this Court that one particular form of personal immunity is available to him here—official immunity. See Westfall v. Erwin, 484 U. S. 292, 295–297 (1988). That defense is not properly before us now, however, given that Clarke’s motion to dismiss was based solely on tribal sovereign immunity. See Travelers Casualty & Surety Co. of America v. Pacific Gas & Elec. Co., 549 U. S. 443, 455 (2007).

The conclusion above notwithstanding, Clarke argues that the Gaming Authority is the real party in interest here because it is required by Mohegan Tribe Code §4–52 to indemnify Clarke for any adverse judgment. We have never before had occasion to decide whether an indemnification clause is sufficient to extend a sovereign immunity defense to a suit against an employee in his individual capacity. We hold that an indemnification provision cannot, as a matter of law, extend sovereign immunity to individual employees who would otherwise not fall under its protective cloak.

Indeed, we have applied these same princi­ples to a different question before—whether a state in­strumentality may invoke the State’s immunity from suit even when the Federal Government has agreed to indem­nify that instrumentality against adverse judgments. In Regents of Univ. of Cal., an individual brought suit against the University of California, a public university of the State of California, for breach of contract related to his employ­ment at a laboratory operated by the university pursuant to a contract with the Federal Government. We held that the indemnification provision did not divest the state instrumentality of Eleventh Amendment immunity. 519 U. S., at 426. Our analysis turned on where the potential legal liability lay, not from whence the money to pay the damages award ultimately came. Because the lawsuit bound the university, we held, the Eleventh Amendment applied to the litigation even though the damages award would ultimately be paid by the federal Department of Energy. Id., at 429–431. Our reasoning remains the same. The critical inquiry is who may be legally bound by the court’s adverse judgment, not who will ultimately pick up the tab.

Here, the Connecticut courts exercise no jurisdiction over the Tribe or the Gaming Authority, and their judg­ments will not bind the Tribe or its instrumentalities in any way. The Tribe’s indemnification provision does not somehow convert the suit against Clarke into a suit against the sovereign; when Clarke is sued in his individ­ual capacity, he is held responsible only for his individual wrongdoing. Moreover, indemnification is not a certainty here. Clarke will not be indemnified by the Gaming Au­thority should it determine that he engaged in “wanton, reckless, or malicious” activity. Mohegan Tribe Code §4– 52.

((…) The concern that originally drove the adoption of the Eleventh Amendment—the protection of the States against involuntary liability. See Hess v. Port Authority Trans-Hudson Corporation, 513 U. S. 30, 39, 48 (1994)).

Secondary sources: M. Fawcett, The Lasting of the Mohegans 7, 11–13 (1995); Native Hawaiian Law: A Treatise 303–324 (M. MacKenzie ed. 2015); F. Cohen, Handbook of Federal Indian Law §§1.01–1.07 (2012 and Supp. 2015); V. Deloria & R. DeMallie, Documents of American Indian Diplomacy: Treaties, Agreements, and Conventions, 1775–1979 (1999).

(U.S.S.C., April 25, 2017, Lewis v. Clarke, Docket 15-1500, J. Sotomayor).

Immunité des employés publics, des employés d'institutions apparentées au secteur public, et des membres des Tribus indiennes, Onzième Amendement :

La présente espèce naît d'un cas de responsabilité civile ordinaire porté devant une cour d'un état, et non fédérale. Le droit applicable est celui de l'état du for. La partie défenderesse est membre d'une Tribu indienne reconnue par l'autorité fédérale. L'immunité dont bénéficie les Tribus indiennes prohibe-t-elle une action en dommages-intérêts dirigée contre un des membres de la Tribu, fondée sur un acte illicite commis dans l'exercice de son travail pour la Tribu, et pour lequel il sera indemnisé par dite Tribu ?

Selon la jurisprudence, dans le contexte de procédures contre des employés ou des entités de l'état ou fédéraux, les Tribunaux doivent établir si le souverain est la partie réellement intéressée ("real party in interest"), cela aux fins de juger si l'immunité prohibe l'action en justice au sens du Onzième Amendement. En particulier s'agit-il de déterminer si les conclusions sont en finalité dirigées contre le souverain, même s'il n'est pas en tant que tel partie au procès. Diverses institutions liées à l'entité publique peuvent invoquer l'immunité (par exemple une caisse-maladie dans le système Medicare). De la sorte, une action dirigée contre un employé public, fondée sur un acte relevant de ses fonctions, représente une autre manière d'agir directement contre l'entité publique. Une telle action peut être prohibée par le principe d'immunité.

Par contraste, une action dirigée contre l'employé public et nullement contre l'entité publique vise à le faire condamner pour un acte (illicite) commis prétendument dans le cadre de ses fonctions et prétendument selon la loi (cf. la jurisprudence Bivens bien connue). Ici, le real party in interest est l'employé à titre personnel, et non le souverain.

(Le défendeur dispose aussi de la possibilité d'invoquer une immunité dont il bénéficie peut-être à titre personnel, comme l'immunité de l'accusateur public en droit pénal).

Ces principes s'appliquent également dans le contexte de l'immunité au bénéfice des Tribus indiennes. En l'espèce, il est apparent qu'ils ne permettent pas à C. d'invoquer son immunité découlant de sa qualité de membre d'une Tribu indienne. La présente affaire est un cas de responsabilité civile découlant d'un accident de circulation survenu dans l'état du Connecticut (et non dans le territoire de la Tribu). Que le défendeur conduisît pour le compte de son employeur, la Tribu, ne lui est d'aucun secours. Le jugement en RC ne sera pas opposable à la Tribu. C., et non l'entité tribale, est le "real party in interest". La procédure n'est pas dirigée contre C. en sa qualité de membre et d'employé de la Tribu. Elle est dirigée contre C. et contre lui seul.

La protection offerte par l'immunité des Tribus n'est ici pas plus étendue que la protection offerte par l'immunité en faveur des états ou en faveur de l'autorité fédérale.

Par ailleurs, dans le cas où la loi (ici tribale) permet l'indemnisation de la partie responsable, il n'en découle nullement une extension de l'immunité de l'entité qui indemnise en faveur de la personne indemnisée (cette dernière étant recherchée personnellement en responsabilité, comme en l'espèce). Ce principe peut s'appliquer dans un autre contexte, tel celui de savoir si une instrumentalité de l'état peut encore invoquer l'immunité de l'état quand le Gouvernement fédéral a promis d'indemniser dite instrumentalité en cas de jugement défavorable : la jurisprudence Regents of Univ. of Cal. v. Doe, 519 U. S. 425, 429–430 (1997) est illustrative : une personne physique agit contre l'Université de Californie, une Université publique, pour violation contractuelle fondée sur un contrat de travail, l'activité ayant lieu dans un laboratoire de l'Université, et la partie employeur de ce contrat de travail étant non pas l'Université mais le Gouvernement fédéral. La Cour a jugé dans cette affaire que la disposition d'indemnisation ne privait pas l'Université de son immunité découlant du Onzième Amendement. Ainsi, en la matière, le critère décisif est de savoir qui sera juridiquement tenu par le jugement défavorable, et non qui finalement règlera compte au plan financier.

En l'espèce, les deux instances précédentes de l'état du Connecticut n'exercent aucune compétence envers la Tribu indienne. Leurs Jugements n'engageront nullement la Tribu. La disposition d'indemnisation n'implique pas conversion de l'action contre C. en une action contre la Tribu.

(L'adoption du Onzième Amendement était motivée par le souci d'éviter d'engager la responsabilité de l'état hors des cas prévus par la loi).