Department of Homeland Security v. MacLean, Docket 13-894

Whistleblowing:  in 2002, Congress enacted the Homeland Security Act, 116 Stat. 2135. That Act provides that the Transportation Security Administration (TSA) “shall prescribe regulations prohibiting the disclosure of infor­mation . . . if the Under Secretary decides that disclosure would . . . be detrimental to the security of transportation.” 49 U. S. C. §114(r)(1)(C). Around the same time, the TSA promulgated regula­tions prohibiting the unauthorized disclosure of “sensitive security in­formation,” 67 Fed. Reg. 8351, which included “specific details of aviation security measures . . . such as information concerning spe­cific numbers of Federal Air Marshals, deployments or missions, and the methods involved in such operations,” 49 CFR §1520.7(j). In July 2003, the TSA briefed all federal air marshals—including Robert J. MacLean—about a potential plot to hijack passenger flights. A few days after the briefing, MacLean received from the TSA a text message cancelling all overnight missions from Las Vegas until early August. MacLean, who was stationed in Las Vegas, be­lieved that cancelling those missions during a hijacking alert was dangerous and illegal. He therefore contacted a reporter and told him about the TSA’s decision to cancel the missions. After discover­ing that MacLean was the source of the disclosure, the TSA fired him for disclosing sensitive security information without authorization. MacLean challenged his firing before the Merit Systems Protection Board. He argued that his disclosure was whistleblowing activity under 5 U. S. C. §2302(b)(8)(A), which protects employees who dis­close information that reveals “any violation of any law, rule, or regu­lation,” or “a substantial and specific danger to public health or safe­ty.” The Board held that MacLean did not qualify for protection under that statute because his disclosure was “specifically prohibited by law,” §2302(b)(8)(A)—namely, by 49 U. S. C. §114(r)(1). The Court of Appeals for the Federal Circuit vacated the Board’s decision, hold­ing that Section 114(r)(1) was not a prohibition.

Held: MacLean’s disclosure was not “specifically prohibited by law.”

The Government argues that MacLean’s disclosure was “specifi­cally prohibited by law” in two ways: first, by the TSA’s regulations on sensitive security information, and second, by Section 114(r)(1) it­self, which authorized the TSA to promulgate those regulations.

MacLean’s disclosure was not prohibited by the TSA’s regula­tions for purposes of Section 2302(b)(8)(A) because regulations do not qualify as “law” under that statute. Throughout Section 2302, Con­gress repeatedly used the phrase “law, rule, or regulation.” But Con­gress did not use that phrase in the statutory language at issue here; it used the word “law” standing alone. Congress’s choice to say “spe­cifically prohibited by law,” instead of “specifically prohibited by law, rule, or regulation” suggests that Congress meant to exclude rules and regulations. In addition, Section 2302(b)(8)(A) creates a second exception for disclosures “required by Executive order to be kept se­cret in the interest of national defense or the conduct of foreign af­fairs.” That the second exception is limited to actions by the Presi­dent himself suggests that the first exception does not include action taken by executive agencies.  Finally, interpreting the word “law” to include rules and regulations could defeat the purpose of the whistle-blower statute. That interpretation would allow an agency to insu­late itself from Section 2302(b)(8)(A) simply by promulgating a regu­lation that “specifically prohibited” all whistleblowing.

Likewise, MacLean’s disclosure was not prohibited by Section 114(r)(1). That statute does not prohibit anything; instead, it author­izes the TSA to “prescribe regulations.” Thus, by its terms, Section114(r)(1) did not prohibit the disclosure here. The Government re­sponds that Section 114(r)(1) did prohibit MacLean’s disclosure by imposing a “legislative mandate” on the TSA to promulgate regula­tions to that effect. But the statute affords substantial discretion to the TSA in deciding whether to prohibit any particular disclosure. Thus, it is the TSA’s regulations—not the statute—that prohibited MacLean’s disclosure, and those regulations do not qualify as “law” under Section 2302(b)(8)(A). The Government argues that providing whistleblower protec­tion to individuals like MacLean would “gravely endanger public safety” by making the confidentiality of sensitive security infor­mation depend on the idiosyncratic judgment of each of the TSA’s 60,000 employees. Those concerns are legitimate, but they must be addressed by Congress or the President, rather than by this Court (U.S.S.Ct., Jan. 21, 2015, Department of Homeland Security v. MacLean, Docket 13-894, C.J. Roberts).

Lanceurs d’alertes : en 2002, le Congrès fédéral promulgue le Homeland Security Act, qui prévoit notamment que l’administration chargée des transports (TSA) est compétente pour prescrire des directives interdisant la divulgation d’informations si le Sous-Secrétaire décide qu’une telle divulgation est susceptible de porter préjudice à la sécurité des transports. L’administration chargée de la sécurité des transports  a ensuite édicté une réglementation interdisant la divulgation non autorisée d’informations sensibles au niveau de la sécurité, incluant les points spécifiques portant sur les mesures de sécurité dans le domaine de l’aviation, telles que les informations concernant le nombre d’Air Marshals, les déploiements ou les missions, et les méthodes impliquées dans de telles opérations. En juillet 2003, la TSA informa tous les Air Marshals, y compris R.M., de l’existence d’un complot potentiel visant à détourner des avions de transports de passagers. Quelques jours après avoir reçu cette information, R.M. reçut de la TSA un message supprimant de suite toutes les missions depuis Las Vegas jusqu’en début août. R.M., qui était stationné à Las Vegas, estima que la suppression de ces missions pendant une alerte de détournement était dangereuse et illégale. C’est pourquoi il contacta un journaliste et lui rapporta la décision de la TSA de supprimer lesdites missions. Après avoir découvert que R.M. était à la source de l’information aux médias, la TSA le licencia pour avoir divulgué sans autorisation des informations sensibles portant sur la sécurité. R.M. contesta son licenciement devant le Merit Systems Protection Board. Il plaida que son acte de divulgation devait être qualifié d’acte de lanceur d’alertes au sens du droit fédéral (5 U. S. C. §2302(b)(8)(A)), disposition qui protège les employés divulguant des informations qui révèlent une violation de la loi, d’une règle ou d’une disposition administrative d’application, ou qui révèlent l’existence d’un danger substantiel et spécifique pour la santé ou la sécurité publique. Le Board décida que R.M. ne pouvait pas bénéficier de la protection conférée à un lanceur d’alerte parce que sa divulgation était spécifiquement interdite par une loi fédérale. Saisi d’un recours, la Cour d’Appel pour le Circuit fédéral renversa la décision du Board, jugeant qu’aucune prohibition de divulgation ne s’appliquait en l’espèce. Saisie à son tour, la Cour Suprême fédérale confirme que la divulgation de R.M. n’était pas spécifiquement interdite par la loi. Dans ses considérants, la Cour Suprême expose que le gouvernement se trompe en soutenant que la divulgation par R.M. serait prohibée par la réglementation administrative mise en place par la TSA, car une réglementation ne saurait être assimilée à une loi au sens formel. Or la divulgation ne serait prohibée, selon le droit fédéral, qu’en cas de violation d’une loi au sens formel. Preuve en est que dans les différentes lois fédérales qui entourent cette affaire, le Congrès parle de manière répétée de « loi, règle ou réglementation administrative », alors que s’agissant de la question de la prohibition d’une divulgation, il ne parle que de « loi », suggérant ainsi que les « règles et réglementation administratives » ne sont pas concernées. Par ailleurs, la section concernée de la loi fédérale qui prohibe la divulgation crée un autre type d’exception interdisant divulgation : la divulgation est interdite si elle porte sur un ordre issu par le Président des Etats Unis, ordre précisant ce qui doit rester secret, dans l’intérêt de la défense nationale ou de la conduite des affaires étrangères. Cette exception est limitée aux actions prises par le Président lui-même, suggérant ainsi que la première exception (interdisant la divulgation) ne s’applique pas aux actions prises par les agences de l’administration. Enfin, interpréter le mot « loi » comme incluant les « règles et la réglementation administrative » est de nature à porter atteinte au but de la loi régissant les lanceurs d’alertes. En effet, une telle interprétation permettrait à une administration de se protéger contre les lanceurs d’alertes simplement en promulguant une réglementation administrative qui interdirait spécifiquement toutes actions de lancement d’alerte. Le gouvernement soutient finalement que faire bénéficier de la protection accordée aux lanceurs d’alertes des personnes telles que R.M. peut gravement mettre en danger la sécurité publique, par le fait que chacun des 60'000 employés de la TSA serait ainsi seul juge du caractère confidentiel d’informations sensibles portant sur la sécurité. Ce souci est légitime, mais doit être pris en compte par le Congrès ou par le Président, plutôt que par la Cour Suprême.