Perez v. Mortgage Bankers Assn., Docket 13-1041

Administrative procedure (federal): the Administrative Procedure Act (APA) establishes the procedures federal administrative agencies use for “rule making,” defined as the process of “formulating, amending, or repealing a rule.” 5 U. S. C. §551(5). The APA distinguishes between two types of rules: so-called “legislative rules” are issued through notice-and-comment rulemak­ing, see §§553(b), (c), and have the “force and effect of law,” Chrysler Corp. v. Brown, 441 U. S. 281, 302–303. “Interpretive rules,” by con­trast, are “issued . . . to advise the public of the agency’s construction of the statutes and rules which it administers,” Shalala v. Guernsey Memorial Hospital, 514 U. S. 87, 99, do not require notice-and­ comment rulemaking, and “do not have the force and effect of law,” ibid. In 1999 and 2001, the Department of Labor’s Wage and Hour Divi­sion issued letters opining that mortgage-loan officers do not qualify for the administrative exemption to overtime pay requirements under the Fair Labor Standards Act of 1938 (FLSA). In 2004, the Department is­sued new regulations regarding the exemption. Respondent Mort­gage Bankers Association (MBA) requested a new interpretation of the revised regulations as they applied to mortgage-loan officers, and in 2006, the Wage and Hour Division issued an opinion letter finding that mortgage-loan officers fell within the administrative exemption under the 2004 regulations. In 2010, the Department again altered its interpretation of the administrative exemption. Without notice or an opportunity for comment, the Department withdrew the 2006 opinion letter and issued an Administrator’s Interpretation conclud­ing that mortgage-loan officers do not qualify for the administrative exemption.

MBA filed suit contending, as relevant here, that the Administra­tor’s Interpretation was procedurally invalid under the D. C. Circuit’s decision in Paralyzed Veterans of Am. v. D. C. Arena L. P., 117 F. 3d 579. The Paralyzed Veterans doctrine holds that an agency must use the APA’s notice-and-comment procedures when it wishes to issue a new interpretation of a regulation that deviates significantly from a previously adopted interpretation. The District Court granted sum­mary judgment to the Department, but the D. C. Circuit applied Par­alyzed Veterans and reversed.

Held: The Paralyzed Veterans doctrine is contrary to the clear text of the APA’s rulemaking provisions and improperly imposes on agencies an obligation beyond the APA’s maximum procedural requirements.

Section 4 of the APA provides that “notice of proposed rulemaking shall be published in the Federal Register.” 5 U. S. C. §553(b). When such notice is required by the APA, “the agency shall give interested persons an oppor­tunity to participate in the rule making.” §553(c). But §4 further states that unless “notice or hearing is required by statute,” the Act’s notice-and-comment requirement “does not apply . . . to interpretative rules.” §553(b)(A). This exemption of interpretive rules from the notice-and­ comment process is categorical, and it is fatal to the rule announced in Paralyzed Veterans.

The D. C. Circuit’s reading of the APA conflates the differ­ing purposes of §§1 and 4 of the Act. Section 1 requires agencies to use the same procedures when they amend or repeal a rule as they used to issue the rule, see 5 U. S. C. §551(5), but it does not say what procedures an agency must use when it engages in rulemaking. That is the purpose of §4. And §4 specifically exempts interpretive rules from notice-and-comment requirements. Because an agency is not required to use notice-and-comment procedures to issue an initial in­terpretive rule, it is also not required to use those procedures to amend or repeal that rule.

This straightforward reading of the APA harmonizes with longstanding principles of this Court’s administrative law jurispru­dence, which has consistently held that the APA “sets forth the full extent of judicial authority to review executive agency action for pro­cedural correctness,” FCC v. Fox Television Stations, Inc., 556 U. S. 502, 513. The APA’s rulemaking provisions are no exception: §4 es­tablishes “the maximum procedural requirements” that courts may impose upon agencies engaged in rulemaking. Vermont Yankee Nu­clear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 435 U. S. 519, 524. By mandating notice-and-comment procedures when an agency changes its interpretation of one of the regulations it en­forces, Paralyzed Veterans creates a judge-made procedural right that is inconsistent with Congress’ standards.

MBA’s reasons for upholding the Paralyzed Veterans doctrine are unpersuasive.

MBA contends that the Paralyzed Veterans doctrine re­inforces the APA’s goal of procedural fairness. But the APA already provides recourse to regulated entities from agency decisions that skirt notice-and-comment provisions by placing a variety of con­straints on agency decisionmaking, e.g., the arbitrary and capricious standard. In addition, Congress may include safe-harbor provisions in legislation to shelter regulated entities from liability when they re­ly on previous agency interpretations. See, e.g., 29 U. S. C. §§259(a), (b)(1). The FLSA includes one such provision: as amended by the Portal-to-Portal Act of 1947, 29 U. S. C. §251 et seq., the FLSA provides that “no employer shall be subject to any liability” for failing “to pay minimum wages or overtime compensation ”if it demonstrates that the “act or omission complained of was in good faith in conformity with and in reliance on any written administrative regulation, order, ruling, approval, or interpretation” of the Administrator of the Department’s Wage and Hour Division, even when the guidance is later “modified or rescinded.” §§259(a), (b)(1). These safe harbors will often protect parties from liability when an agency adopts an interpretation that conflicts with its previous position. The United States acknowledged at argument that even in situa­tions where a statute does not contain a safe-harbor provision similar to the one included in the FLSA, an agency’s ability to pursue enforce­ment actions against regulated entities for conduct in conformance with prior agency interpretations may be limited by principles of retroactivity. See Tr. of Oral Arg. 44–45. We have no occasion to consider how such principles might apply here.

Books:

Pierce, Distinguishing Legisla­tive Rules From Interpretative Rules, 52 Admin. L. Rev.547 (2000); Manning, Nonlegislative Rules, 72 Geo. Wash. L. Rev. 893 (2004).

Black’s Law Dictionary 98 (10th ed. 2014)

(U.S.S.Ct., March 9, 2015, Perez v. Mortgage Bankers Assn., Docket 13-1041, J. Sotomayor).

Procédure administrative fédérale : la loi fédérale de procédure administrative met en place les procédures que l’administration est tenue de suivre chaque fois qu’elles promulgue, modifie ou abroge des règles administratives. La loi distingue entre deux types de règles : les règles dites « législatives », qui sont établies suite à une procédure de notification publique du projet et de possibilité pour les intéressés d’émettre un commentaire, qui ont la force et les effets de la loi. Et les règles dites « interprétatives » qui sont établies en vue d’informer le public au sujet de l’interprétation par l’administration des règles qu’elles est chargée d’appliquer. Ces règles « interprétatives » ne requièrent pas de procédure de notification et commentaire et n’ont pas la force ni l’effet de la loi.

En 1999 et en 2001, la Division rémunération et heures de travail du Département du travail a publié des lettres selon lesquelles les employés chargés des prêts hypothécaires n’entraient pas dans l’une des exemptions administratives aux exigences portant sur la rémunération des heures supplémentaires telles que prévues par la loi fédérale de 1938 sur les standards de travail équitable. En 2004, le Département du travail émis de nouvelles réglementations portant sur cette exemption. L’association des banques engagées dans les prêts hypothécaires (MBA) sollicita une nouvelle interprétation de la réglementation révisée en ce qu’elle s’appliquait aux employés des prêts hypothécaires. En 2006, la Division rémunération et heures de travail émis une opinion formelle dans laquelle elle reconnaissait que les employés des prêts hypothécaires tombaient dans l’exemption administrative selon la réglementation de 2004. En 2010, le Département modifia à nouveau son interprétation de l’exemption administrative. Sans publication ni opportunité de commenter, le Département retira son opinion formelle de 2006 et émis une interprétation de l’Administrateur du Département concluant que les employés des prêts hypothécaires ne pouvaient se prévaloir de l’exemption administrative.

L’association des banquiers (MBA) ouvrit action, soutenant que l’interprétation de l’Administrateur était, au niveau procédural, invalide selon la jurisprudence Paralyzed Veterans rendue par le Circuit fédéral. Cette jurisprudence stipule qu’une administration a l’obligation de faire recours à la procédure de notification et commentaire prévue par la loi fédérale de procédure administrative chaque fois qu’elle entend émettre une nouvelle interprétation d’une réglementation, lorsque la nouvelle interprétation dévie de manière significative de l’ancienne.

La Cour Suprême fédérale juge en l’espèce que la jurisprudence Paralyzed Veterans est contraire au texte clair de la loi fédérale de procédure administrative régissant le pouvoir de légiférer de l’administration. Dite jurisprudence impose à l’administration, de manière contraire au droit, une obligation au-delà des exigences procédurales de la loi précitée.

La Section 4 de la loi fédérale de procédure administrative dispose qu’une règle administrative ayant valeur de loi doit être publiée dans le Registre fédéral. Lorsqu’une telle notification est exigée par la loi, l’administration doit donner aux personnes intéressées une opportunité de participer au processus d’adoption de la règle destinée à porter les attributs d’une loi au sens formel. Mais la Section 4 ajoute que sauf si une notification ou une audience est exigée par la loi, les exigences de notification et commentaire ne s’appliquent pas aux règles interprétatives. Cette exemption des règles interprétatives de la procédure de notification et commentaire est catégorique, de sorte que la jurisprudence Paralyzed Veterans est erronée à ce niveau.

Il revient à la Section 4, et non à la Section 1, d’exempter spécifiquement les règles interprétatives de la procédure de notification et commentaire. Parce qu’une administration n’est pas tenue de faire usage de la procédure de notification et commentaire quand elle émet une règle interprétative initiale, dite administration n’est pas non plus tenue d’utiliser cette procédure pour modifier ou pour abroger la règle interprétative. Cette manière d’appliquer les règles de procédures administratives est conforme aux principes établis de longue date par la jurisprudence de la Cour Suprême, qui a considéré de manière constante que la loi fédérale de procédure administrative met en place de manière complète les limites externes maximales à la compétence des Tribunaux de revoir les actions de l’administration sous l’angle procédural. Par conséquent, Paralyzed Veterans ne peut pas se substituer au Congrès et créer une procédure de notification et commentaire quand une administration modifie son interprétation de l’une des règles administratives qu’elle est chargée d’appliquer.

MBA plaide en vain que la jurisprudence Paralyzed Veterans concrétise le but de procédure équitable de la loi fédérale sur la procédure administrative. Mais cette loi place déjà une variété de contraintes à une administration qui rend une décision formelle, laquelle, par exemple, peut être attaquée sous l’angle du standard « arbitraire et capricieux ». De la sorte, les entités régulées par une administration ne sont pas dépourvues de moyens dans les situations où l’administration contourne la procédure de notification et commentaire. Par ailleurs, le Congrès dispose de la compétence d’introduire des dispositions refuges dans la loi pour protéger de toute responsabilité les entités réglementées lorsqu’elles se fient à des interprétations administratives antérieures. Le FLSA contient une telle disposition refuge : cette loi dispose qu’aucun employeur ne peut être tenu responsable d’avoir manqué à payer une rémunération minimale ou des heures supplémentaires, s’il démontre que son acte ou omission contesté a été accompli de bonne foi en conformité à, et en se fiant à, une régulation administrative écrite, ou à une ordonnance, une prise de position, une approbation, ou encore une interprétation de l’Administrateur de la Division rémunération et heures de travail du Département. Cela même si le document qui a inspiré la confiance est ultérieurement modifié ou abrogé. Ces dispositions refuges offrent souvent protection aux parties, qui échappent ainsi à leur responsabilité lorsqu’une administration adopte une interprétation qui se trouve être en conflit avec ses prises de position antérieures. Dans la présente affaire, le gouvernement lui-même reconnaît à l’audience que même dans les situations où une loi fédérale ne contient pas une disposition refuge du type de celle logée dans la FLSA, la capacité d’une administration de poursuivre une procédure contre une entité réglementée, procédure visant une conduite qui serait fondée sur une ancienne interprétation administrative, peut être limitée par le principe de rétroactivité. La Cour précise cependant  qu’elle ne se prononcera pas à ce niveau dans la présente affaire.