City of Perris v. Stamper, S213468

Jury: Taking: Eminent domain: Fifth Amendment: Dedication requirement (to relinquish without compensation): Seventh Amendment:

(…) Turning now to the case before us, we begin with the issue raised by the City: whether the essential nexus and rough proportionality inquiries under Nollan and Dolan must be submitted to a jury.

The Seventh Amendment to the United States Constitution does not guarantee landowners a jury trial in eminent domain proceedings because no such jury right existed in England or the colonies in 1791. (See United States v. Reynolds (1970) 397 U.S. 14, 18 (Reynolds).) California‘s original 1849 Constitution did not guarantee a jury right in eminent domain proceedings for similar reasons. (See Koppikus v. State Capitol Commissioners (1860) 16 Cal. 248, 253–254.) But the 1879 drafters of our Constitution amended the original document‘s takings clause in reaction to . . . private railroad companies‘ speculative computation of benefits in eminent domain cases. (Los Angeles County Metropolitan Transportation Authority v. Continental Development Corp. (1997) 16 Cal.4th 694, 705 (Continental Development).) The revised takings clause, which now appears in article I, section 19, says in relevant part: Private property may be taken or damaged for a public use and only when just compensation, ascertained by a jury unless waived, has first been paid to, or into court for, the owner. (Cal. Const., art. I, § 19, subd. (a).) Our Constitution thus guarantees landowners the right to have a jury determine the amount of just compensation owed for a taking.

We have long held that this jury right applies only to determining the appropriate amount of compensation, not to any other issues that arise in the course of condemnation proceedings. All issues except the sole issue relating to compensation are to be tried by the court,‘ including, except those relating to compensation, the issues of fact.‘ (Campus Crusade, 41 Cal.4th at p. 971; see Hensler v. City of Glendale (1994) 8 Cal.4th 1, 15 (Hensler); People v. Ricciardi (1943) 23 Cal.2d 390, 402; Vallejo & Northern R. R. Co. v. Reed Orchard Co. (1915) 169 Cal. 545, 556.) It is only the compensation,‘ the award,‘ which our constitution declares shall be found and fixed by a jury. All other questions of fact, or of mixed fact and law, are to be tried, as in many other jurisdictions they are tried, without reference to a jury. (Campus Crusade, at p. 971.)

(…) Such questions belong to the trial court even when answering them may require the court to examine factual circumstances — i.e., when the legal question is really a mixed issue of law and fact where the legal issues predominate. (Campus Crusade, 41 Cal.4th at p. 973; see Emeryville Redevelopment Agency v. Harcros Pigments, Inc. (2002) 101 Cal.App.4th 1083, 1117 (Emeryville Redevelopment).)

(…) By contrast, Campus Crusade held that two pure questions of fact directly pertaining to the proper amount of compensation were reserved to the jury. First, we said that whether it is reasonably probable a city would change the zoning status of the landowners‘ property in the near future was a jury question. (Campus Crusade, supra, 41 Cal.4th at pp. 966–967.) Second, because the landowner had introduced credible evidence that the remaining portion of its property would be worth less after the proposed taking due to hazards associated with a pipeline the government proposed to install on the property, the extent of the resulting severance damages was a jury question. (Id. at pp. 972–973.)

Applying Campus Crusade, the Court of Appeal below held that a jury, not the trial court, should have decided whether it is reasonably probable that the City would have actually attempted to impose the dedication requirement on the Owners had they sought to develop the Property for light industrial use. But the Court of Appeal also held that the trial court had usurped the role of the jury by deciding the Nollan and Dolan issues. We conclude, contrary to the Court of Appeal, that the Nollan and Dolan issues are for the court, not a jury, to decide because they are mixed questions of law and fact in which the legal issues predominate. Further, they are questions that must be resolved before a condemner is entitled to even argue that, as a matter of fact, it would have actually imposed the disputed dedication requirement.

Whether a dedication requirement meets the essential nexus and rough proportionality tests is a matter of means-ends scrutiny familiar to constitutional adjudication. This inquiry requires a court to evaluate whether a legislative or quasi-adjudicative body has made sincere and reasoned planning decisions, and to balance landowners‘ vulnerability to the type of coercion that the unconstitutional conditions doctrine prohibits (Koontz v. St. John’s River Water Management (2013) 570 U.S. __, __ [133 S.Ct. 2586, 2595]) against the reality that many proposed land uses threaten to impose costs on the public that dedications of property can offset. (Id. at p. __ [133 S.Ct. at p. 2595].) Juries are not well equipped to decide such fundamental questions about the limits of lawmaking power. Indeed, juries are no better equipped to make such determinations than they are to determine whether economic legislation rests upon some rational basis (United States v. Carolene Products Co. (1938) 304 U.S. 144, 152), whether a state law that impedes the flow of interstate commerce is clearly excessive in relation to the putative local benefits (Pike v. Bruce Church, Inc. (1970) 397 U.S. 137, 142), or whether an infringement on a fundamental liberty interest, a legislative policy based on a suspect classification, or a content-based restriction on protected speech is narrowly tailored to serve a compelling state interest (Reno v. Flores (1993) 507 U.S. 292, 302; see Grutter v. Bollinger (2003) 539 U.S. 306, 326; Reno v. American Civil Liberties Union (1997) 521 U.S. 844, 879).

Although the Nollan and Dolan inquiries often require the trial judge to find certain facts, the court‘s primary task is to apply the law to known facts. In most cases, there is no need to weigh conflicting evidence because the crux of the inquiry is whether the findings made by the government agency . . . are based on substantial evidence. (Landgate, 17 Cal.4th at p. 1022; see Dolan, 512 U.S. at p. 391 [the city must make some sort of individualized determination that the required dedication is related both in nature and extent to the impact of the proposed development].) In other words, a court typically need only determine whether the condemner has done its constitutionally required homework.

The Nollan and Dolan inquiries are analytically prior questions that must be answered in order to determine whether a dedication requirement would be a lawful taking if actually imposed as a condition of developing the property. In other procedural contexts, such as an inverse condemnation action, the court would undoubtedly decide such a question. (See San Diego Gas & Electric Co. v. Superior Court (1996) 13 Cal.4th 893, 951 [There is no right to jury trial on the issue whether there has been a taking in the first instance.])

Finally, the Owners rely on several federal cases to show that a jury must resolve the Nollan and Dolan issues. Those cases are of limited relevance because a landowner‘s right to a jury in a condemnation case is a question of state constitutional law. (See Reynolds, 397 U.S. at p. 18.)

In sum, we hold that in a condemnation action, the constitutionality of a dedication requirement under Nollan and Dolan is a question to be decided by a court, not a jury. This question is analytically distinct from, and prior to, the factual determination of whether it is reasonably probable that the condemner would actually impose the dedication as a condition of permitting development of the property at issue.

(…) Because the date of a property‘s probable inclusion within a project is a preliminary factual determination that pertains to the admissibility of evidence regarding valuation, it is for the trial court rather than the jury to determine. (Woolstenhulme, 4 Cal.3d at p. 498, fn. 12; see also ante, at pp. 16–17 [preliminary legal questions in condemnation actions, even when factual inquiry is required, are for the court].)

(Cal. S.C., Aug. 15, 2016,  City of Perris v. Stamper, S213468).

Rôle du Jury dans les procédures d’expropriation : liées ici à la possibilité légale pour la collectivité d’exiger d’un promoteur la cession d’une partie de sa parcelle contre l’octroi d’un permis de développement (« dedication requirement »). Le but de cette institution est de permettre à la collectivité de s’adapter aux conséquences du projet immobilier (par exemple construire une route publique près de l’usine projetée par le promoteur).

Dans la présente affaire, la Cour Suprême de Californie doit juger s’il est de la compétence du Jury ou du Tribunal de trancher les deux questions fondamentales  liées à une situation de « dedication requirement », à savoir le « lien essentiel » et la « proportionnalité sommaire » au sens des jurisprudences Nollan et Dolan décrites dans les deux autres posts dédiés à l’espèce City of Perris v. Stamper.

Le Septième Amendement de la Constitution fédérale ne garantit pas aux propriétaires fonciers un procès devant un Jury dans des affaires d’expropriation, du fait qu’un tel droit n’existait ni en Angleterre ni dans les colonies en 1791. La Constitution d’origine de Californie, de 1849, ne garantissait pas non plus un tel droit, pour des raisons identiques. Mais en 1879, les rédacteurs de la Constitution californienne ont amendé la clause d’expropriation figurant dans le document original, en réaction aux calculs spéculatifs des profits émanant des affaires d’expropriation impliquant des compagnies privées de chemin de fer. La clause révisée apparaît désormais à l’Art. I, Section 19, et précise qu’une propriété privée ne peut être expropriées formellement ou matériellement pour un usage public qu’après paiement d’une juste compensation, déterminée par un Jury. La constitution garantit ainsi au propriétaire foncier le droit à une compensation déterminée par un Jury. Un propriétaire peut renoncer à son droit à un Jury.

La Cour Suprême de Californie a jugé de longue date que ce droit à un Jury dans les procédures d’expropriation ne s’applique qu’à la détermination de la juste compensation. Toutes les autres questions posées par ces procédures sont de la compétence de la cour, même les questions mixtes de fait et de droit.

La jurisprudence Campus Crusade, 41 Cal.4th at pp. 966–967, a jugé que la question de savoir s’il est raisonnablement probable qu’une municipalité entende, dans un proche futur, changer son plan d’affectation avec effet sur la parcelle du propriétaire, est une question pour le Jury. Dite jurisprudence a en outre précisé que le propriétaire avait introduit des preuves crédibles que la valeur de la partie restante de sa parcelle serait moindre après expropriation, en raison des risques associés à un pipeline que le gouvernement entendait installer sur la propriété, de sorte que l’étendue du dommage causé par le fractionnement de la parcelle était une question pour le Jury.

En l’espèce, la Cour juge que l’analyse selon les deux jurisprudences Nollan et Dolan relève de la compétence du Tribunal et non du Jury parce qu’elle porte sur des questions de droit et de faits, les questions de droit étant prédominantes. En outre, cette analyse doit être entreprise avant que l’autorité expropriante ne soit admise à soutenir, en fait, qu’elle aurait concrètement imposé la « dedication requirement ».

Les deux conditions de « lien essentiel » et de « proportionnalité sommaire » au sens des jurisprudences Nollan et Dolan imposent à la cour de déterminer si le corps législatif ou adjudicatif a pris des décisions d’aménagement du territoire sincères et raisonnées et de balancer les intérêts du propriétaire, vulnérable aux types de contraintes prohibées par la Constitution, avec l’intérêt public, étant reconnu que de nombreux projets fonciers menacent d’imposer des coûts à la collectivité, et que ces coûts peuvent être compensés par une expropriation partielle. Le Jury n’est pas bien équipé pour décider ce type de questions fondamentales portant sur les limites des compétences législatives et adjudicatives. Plus généralement le Jury n’est pas mieux équipé pour décider ces questions qu’il ne l’est pour déterminer si une législation économique est ou non fondée sur une quelconque base rationnelle, si une loi étatique qui empiète sur les flux commerciaux entre états est clairement excessive au regard du bénéfice qu’elle apporte au niveau local, si un empiètement sur le droit fondamental à la liberté, une politique législative basée sur une classification suspecte, ou une restriction à la liberté d’expression en raison du contenu, sont soigneusement limités en vue de servir un intérêt prépondérant de l’état.

Même si les jurisprudences Nollan et Dolan imposent souvent au Juge de première instance de relever un certain nombre de faits, la tâche première de la cour consiste à appliquer le droit à des faits déjà au dossier. Dans la plupart des cas, il n’est nul besoin d’apprécier des preuves contradictoires parce que le point déterminant consiste à examiner si les considérants de la décision administrative qui procède à l’expropriation partielle se fondent sur des preuves substantielles. La collectivité expropriante doit procéder à une détermination individualisée démontrant que la « dedication » est liée dans son principe et dans son étendue à l’impact du projet du promoteur.

Les deux problèmes posés par les jurisprudences Nollan et Dolan sont analytiquement antérieurs et doivent être résolus pour déterminer si une expropriation partielle (« dedication ») est ou non conforme au droit si elle est imposée comme condition à l’octroi d’un permis de développement foncier.

Dans cette affaire, la partie propriétaire invoque encore certaines décisions fédérales afin de tenter de démontrer que les deux questions posées par les jurisprudences Nollan et Dolan seraient de la compétence du Jury. Mais ces décisions fédérales sont ici d’une pertinence limitée parce que le droit du propriétaire à un Jury dans une affaire d’expropriation est une question de droit constitutionnel étatique.

Enfin, la date d’une probable inclusion d’une parcelle dans un projet est une détermination de fait préliminaire, relative à l’admissibilité des preuves portant sur la valeur de dite parcelle. De la sorte, la détermination de dite date relève de la compétence de la cour et non du Jury.