Monday, August 15, 2016

City of Perris v. Stamper, S213468

Taking: Eminent domain: Condemnation action: Fifth Amendment: Dedication requirement (to relinquish without compensation): Unconstitutional conditions (doctrine of): Scrutiny (intermediate scrutiny):

City of Porterville v. Young (1987) 195 Cal.App.3d 1260 (Porterville).) Porterville held that when a city takes a portion of undeveloped property, which it would have lawfully required the owner to dedicate to the city as a condition of developing the remainder of the property, the owner is entitled to compensation based on the undeveloped state of the property rather than its highest and best use. (Id. at pp. 1265–1269.)

The trial court agreed with the City that Porterville applies here and that defendants were entitled to a stipulated agricultural value of $44,000 for the taking. In reaching this conclusion, the trial court found the City‘s dedication requirement to be lawful under Nollan v. California Coastal Commission (1987) 483 U.S. 825 (Nollan) and Dolan v. City of Tigard (1994) 512 U.S. 374 (Dolan). Those cases hold that in order to satisfy the Fifth Amendment to the United States Constitution, a dedication requirement must have an essential nexus to the valid public purpose that would be served by denying the development permit outright and must be roughly proportional to the impact of the proposed development at issue. (Dolan, supra, 512 U.S. at pp. 390, 391; Nollan, supra, 483 U.S. at p. 837.)

This controversy concerns a 1.66-acre strip of land that the City sought to condemn in 2009 in order to complete construction of a portion of Indian Avenue, a secondary arterial street designed to channel truck traffic toward Harley Knox Boulevard en route to Interstate 215. This strip, which arcs through the Property, comprises roughly 20 percent of the Property and splits the remainder into two roughly triangular parcels — one is 5.5 acres, the other is 2.0 acres — on either side.

The catalyst for the southern realignment of Indian Avenue was the building of a large distribution center by Lowe‘s Companies, Inc. (Lowe‘s), south of Ramona Expressway. In order to develop a site big enough to accommodate its distribution center, Lowe‘s asked the City to realign Indian Avenue around to the east of the original Indian Avenue right of way south of Ramona Expressway. The City agreed to vacate its original Indian Avenue right of way south of Ramona Expressway, and in return, Lowe‘s agreed to dedicate to the City the property needed for the southern realignment of Indian Avenue.

(…) On October 14, 2008, the City wrote a letter to the Owners, pursuant to Government Code section 7267.2, offering to buy the 1.66-acre strip for $54,400. On January 9, 2009, the City made a revised offer of $54,800. The Owners did not accept either offer.

On February 19, 2009, the City notified the Owners that a City Council meeting would be held on March 10, 2009, to consider a resolution to acquire the property via condemnation.

The City Council unanimously adopted the resolution condemning the Property at its March 10, 2009, meeting. This condemnation action was filed shortly thereafter. While the suit was proceeding, the City took possession of the 1.66-acre strip and began building the northern stretch of Indian Avenue.

On April 17, 2009, the City filed an eminent domain complaint in the superior court.

At the core of this dispute is the City‘s claim that it would have required the Owners to dedicate — i.e., relinquish without compensation — portions of the Property to the City for road construction, in accordance with the 2005 circulation element, if the Owners had ever sought to develop the Property for light industrial use. Although the Property is zoned for such use, it is undisputed that the Owners could not take advantage of that zoning status without first acquiring a permit from the City.

When a governmental entity demands that a landowner dedicate a portion of his or her property as a condition of granting a permit to develop the property, there is a heightened risk that the purpose of the dedication requirement is avoidance of the compensation requirement, rather than the stated police-power objective. (Nollan, supra, 483 U.S. at p. 841.) Under the well-settled doctrine of unconstitutional conditions, the government may not require a person to give up a constitutional right — here the right to receive just compensation when property is taken for a public use — in exchange for a discretionary benefit conferred by the government where the benefit sought has little or no relationship to the property. (Dolan, supra, 512 U.S. at p. 385.) For this reason, the high court in Nollan held that the constitutionality of a dedication requirement turns on whether there is an essential nexus between the dedication and the public purpose that would otherwise be served by denying the permit outright. (Nollan, at p. 837; see Lingle, 544 U.S. at p. 547; Dolan, at p. 386.)

Building on Nollan, the high court in Dolan held that a dedication, in order to satisfy the Fifth Amendment, must have not only an essential nexus to the public purpose that would be served by denying the permit, but also rough proportionality to that public purpose. (Dolan, supra, 512 U.S. at p. 391; see Lingle, 544 U.S. at p. 547.) No precise mathematical calculation is required, but the city must make some sort of individualized determination that the required dedication is related both in nature and extent to the impact of the proposed development. (Dolan, at p. 391.) The high court further observed that dedications for streets, sidewalks, and other public ways are generally reasonable exactions to avoid excessive congestion from a proposed property use. (Id. at p. 395.)

Nollan and Dolan announce a type of intermediate scrutiny of dedication requirements. (Santa Monica Beach, Ltd. v. Superior Court (1999) 19 Cal.4th 952, 966; id. at pp. 965–967.) When a court applies this intermediate scrutiny, the proper inquiry is not into the subjective motive of the government agency, but whether there is, objectively, sufficient connection between the dedication requirement and the public purpose that would be served by denying the development permit. (Landgate, Inc. v. California Coastal Com. (1998) 17 Cal.4th 1006, 1022 (Landgate).)

(Cal. S.C., Aug. 15, 2016, City of Perris v. Stamper, S213468).

Expropriation : expropriation d’une fraction de parcelle contre la délivrance d’un permis de construire («dedication requirement »), le but étant de compenser l’inconvénient pour la collectivité publique causé par le projet de développement (p. ex. la fraction expropriée servira à construire une route adaptée, considérant que le permis de construire porte sur une usine active dans le domaine de la distribution).

La jurisprudence City of Porterville v. Young (1987) 195 Cal.App.3d 1260 dispose qu’une municipalité qui exproprie une fraction d’une propriété non encore développée, fraction qu’elle aurait été en droit d’exproprier selon le principe de la “dedication requirement”, doit verser au propriétaire une indemnité basée sur l’état non développé de la propriété plutôt que sur sa plus haute valeur utile.

La cour de première instance a jugé que la jurisprudence Porterville s’appliquait en l’espèce, considérant que le critère de la « dedication requirement » pouvait être utilisé, en conformité avec les jurisprudences Nollan et Dolan. Ces deux décisions exposent que pour être conforme au Cinquième Amendement de la Constitution fédérale, l’expropriation de la fraction de parcelle selon le principe de la « dedication requirement » doit avoir un lien essentiel avec un objectif valable de politique publique, objectif qui serait servi par un refus de délivrer le permis de développer. L’expropriation de la fraction doit en outre être approximativement proportionnelle à l’impact du projet de développement.

En l’espèce, une entreprise de distribution entendait construire un nouveau centre, et pour permettre à ce centre de fonctionner, l’entreprise a demandé à la municipalité le réalignement d’une voie publique. La municipalité accepta, et en retour l’entreprise acquiesça au transfert à dite municipalité d’une fraction de son terrain pour permettre le réalignement.

Ultérieurement la municipalité a écrit à l’entreprise selon Government Code section 7267.2, offrant d’acquérir la fraction de parcelle pour $54,800. L’entreprise n’a pas accepté ce montant.

Un mois plus tard, la municipalité a fait savoir à l’entreprise que son conseil exécutif de ville se tiendrait pour considérer l’adoption d’une résolution permettant d’acquérir la fraction de parcelle au moyen d’une procédure d’expropriation.

Le conseil exécutif de la ville s’est réuni et a voté à l’unanimité la résolution autorisant la procédure d’expropriation. L’action a été déposée peu après. Pendant la procédure, la ville prit possession de la fraction de parcelle et commença les travaux de construction.

La municipalité soutient qu’elle aurait fait usage de la « dedication requirement » pour acquérir de la sorte, sans pleine indemnisation, la fraction de parcelle, afin d’y construire une route, conformément aux dispositions municipales d’aménagement du territoire, cela dans l’hypothèse où l’entreprise propriétaire avait souhaité développer sa propriété, adaptée aux activités industrielles légères. Bien que la parcelle soit classée en zone industrielle légère, il n’est pas contesté que le propriétaire doit d’abord obtenir un permis de la municipalité avant de pouvoir tirer avantage de ce classement.

Quand une entité gouvernementale exige du propriétaire la cession d’une fraction de sa parcelle comme condition à l’octroi d’un permis de développement foncier, il existe un risque augmenté que le but de la cession soit en réalité de contourner l’exigence de l’indemnisation liée à une expropriation. Selon la doctrine bien établie des conditions inconstitutionnelles, le gouvernement ne peut pas exiger d’une personne de renoncer à un droit constitutionnel, ici le droit de recevoir une juste indemnisation en cas d’expropriation pour un usage public, en échange du bénéfice discrétionnaire attribué par le gouvernement, lorsque ledit bénéfice recherché n’est pas en relation ou n’est que peu en relation avec le bien-fonds. Pour cette raison, la Cour Suprême fédérale, dans sa jurisprudence Nollan, a jugé que la conformité à la Constitution d’une « dedication requirement » revient à se demander s’il existe un lien essentiel entre l’expropriation résultant de la « dedication » et le but d’intérêt public au nom duquel la demande permis de développer serait rejetée.

Après la décision Nollan, la Cour Suprême fédérale a rendu la décision Dolan, jugeant qu’une « dedication », pour être conforme au Cinquième Amendement, devait en outre être en relative proportionnalité avec le but d’intérêt public (consistant à refuser le permis de développer). Aucun calcul mathématique n’est exigé, mais la municipalité doit procéder à une détermination un minimum individualisée que la « dedication » est reliée aussi bien en nature qu’en étendue à l’impact du projet de développement. Une « dedication » pour construire des routes, des trottoirs, et d’autres voies publiques sont généralement des contraintes raisonnables pour éviter une congestion excessive provenant de l’usage projetée de la propriété foncière.

S’agissant de l’admissibilité de l’expropriation selon « dedication requirement », les jurisprudences Nollan et Dolan ont retenu un pouvoir d’examen de nature intermédiaire, moins exigeant que l’examen qualifié de strict. Quand un Tribunal applique cette « intermediate scrutiny », il n’a pas à examiner le motif subjectif de l’autorité, mais doit se demander s’il existe, objectivement, un lien suffisant entre « dedication requirement » et le but d’intérêt public qui serait préservé par un refus du permis de développer.

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