Puerto Rico v. Sanchez Valle, Docket 15-108

Fifth Amendment: Double Jeopardy Clause: Sovereignty (dual-sovereignty doctrine): Tenth Amendment: Const. Art. IV, §3, cl. 2 (Territory Clause): Const. Art. IV, §3, cl. 1 (admission of new states): Puerto Rico: Indian Tribes: The Double Jeopardy Clause of the Fifth Amendment prohibits more than one prosecution for the “same offence.” But under what is known as the dual-sovereignty doctrine, a single act gives rise to distinct offenses—and thus may subject a person to successive prosecutions—if it violates the laws of separate sovereigns. To determine whether two prosecuting authorities are different sovereigns for double jeopardy purposes, this Court asks a narrow, historically focused question. The inquiry does not turn, as the term “sovereignty” sometimes suggests, on the degree to which the second entity is autonomous from the first or sets its own political course. Rather, the issue is only whether the prosecutorial powers of the two jurisdictions have independent origins—or, said conversely, whether those powers derive from the same “ultimate source.” United States v. Wheeler, 435 U. S. 313, 320 (1978).

In this case, we must decide if, under that test, Puerto Rico and the United States may successively prosecute a single defendant for the same criminal conduct. We hold they may not, because the oldest roots of Puerto Rico’s power to prosecute lie in federal soil.

Puerto Rico became a territory of the United States in1898, as a result of the Spanish-American War. The treaty concluding that conflict ceded the island, then a Spanish colony, to the United States, and tasked Congress with determining “the civil rights and political status” of its inhabitants. Treaty of Paris, Art. 9, Dec. 10, 1898, 30 Stat. 1759. In the ensuing hundred-plus years, the United States and Puerto Rico have forged a unique political relationship, built on the island’s evolution into a constitutional democracy exercising local self-rule.

Acting pursuant to the U. S. Constitution’s Territory Clause, Congress initially established a “civil government” for Puerto Rico possessing significant authority over internal affairs. Organic Act of 1900, ch. 191, 31 Stat. 77; see U. S. Const., Art. IV, §3, cl. 2 (granting Congress the “Power to dispose of and make all needful Rules and Regulations respecting the Territory or other Property belonging to the United States”). The U. S. President, with the advice and consent of the Senate, appointed the governor, supreme court, and upper house of the legislature; the Puerto Rican people elected the lower house themselves. See §§17–35, 31 Stat. 81–85. Federal statutes generally applied (as they still do) in Puerto Rico, but the newly constituted legislature could enact local laws in much the same way as the then-45 States. See §§14–15, 32, id., at 80, 83–84; Puerto Rico v. Shell Co. (P. R.), Ltd., 302 U. S. 253, 261 (1937).

Over time, Congress granted Puerto Rico additional autonomy. A federal statute passed in 1917, in addition to giving the island’s inhabitants U. S. citizenship, replaced the upper house of the legislature with a popularly elected senate. See Organic Act of Puerto Rico, ch. 145, §§5, 26, 39 Stat. 953, 958. And in 1947, an amendment to that law empowered the Puerto Rican people to elect their own governor, a right never before accorded in a U. S. territory. See Act of Aug. 5, 1947, ch. 490, §1, 61 Stat. 770.

Three years later, Congress enabled Puerto Rico to embark on the project of constitutional self-governance. Public Law 600, “recognizing the principle of government by consent,” authorized the island’s people to “organize a government pursuant to a constitution of their own adoption.” Act of July 3, 1950, §1, 64 Stat. 319. Describing itself as “in the nature of a compact,” the statute submitted its own terms to an up-or-down referendum of Puerto Rico’s voters. Ibid. According to those terms, the eventual constitution had to “provide a republican form of government” and “include a bill of rights”; all else would be hashed out in a constitutional convention. §2, 64 Stat. 319. The people of Puerto Rico would be the first to decide, in still another referendum, whether to adopt that convention’s proposed charter. See §3, 64 Stat. 319. But Congress would cast the dispositive vote: The constitution, Public Law 600 declared, would become effective only “upon approval by the Congress.” Ibid. (…) Finally, the constitution became law, in the manner Congress had specified, when the convention formally accepted those conditions and the governor “issued a proclamation to that effect.” Ch. 567, 66 Stat. 328.

The Puerto Rico Constitution created a new political entity, the Commonwealth of Puerto Rico—or, in Spanish, Estado Libre Asociado de Puerto Rico. See P. R. Const., Art. I, §1. Like the U. S. Constitution, it divides political power into three branches—the “legislative, judicial and executive.” Art. I, §2. And again resonant of American founding principles, the Puerto Rico Constitution describes that tripartite government as “republican in form” and “subordinate to the sovereignty of the people of Puerto Rico.” Ibid. The Commonwealth’s power, the Constitution proclaims, “emanates from the people and shall be exercised in accordance with their will, within the terms of the compact agreed upon between the people of Puerto Rico and the United States.” Art. I, §1.

(…) Under that approach, the States are separate sovereigns from the Federal Government (and from one another). See Abbate v. United States, 359 U. S. 187, 195 (1959); Bartkus v. Illinois, 359 U. S. 121, 132–137 (1959); Heath, 474 U. S., at 88. The States’ “powers to undertake criminal prosecutions,” we have explained, do not “derive . . . from the Federal Government.” Id., at 89. Instead, the States rely on “authority originally belonging to them before admission to the Union and preserved to them by the Tenth Amendment.” Ibid.; see U. S. Const., Amdt. 10 (“The powers not delegated to the United States by the Constitution . . . are reserved to the States”); Blatchford v. Native Village of Noatak, 501 U. S. 775, 779 (1991) (noting that the States “entered the Union with their sovereignty intact”).

(…) Literalists might object that only the original 13 States can claim such an independent source of authority; for the other 37, Congress played some role in establishing them as territories, authorizing or approving their constitutions, or (at the least) admitting them to the Union. See U. S. Const., Art. IV, §3, cl. 1 (“New States may be admitted by the Congress into this Union”). And indeed, that is the tack the dissent takes (claiming that for this reason the Federal Government is “the ‘source’ of later-admitted States’ legislative powers”). But this Court long ago made clear that a new State, upon entry, necessarily becomes vested with all the legal characteristics and capabilities of the first 13. See Coyle v. Smith, 221 U. S. 559, 566 (1911) (noting that the very meaning of “ ‘a State’ is found in the powers possessed by the original States which adopted the Constitution”). That principle of “equal footing,” we have held, is essential to ensure that the nation remains “a union of States alike in power, dignity and authority, each competent to exert that residuum of sovereignty not delegated to the United States.” Id., at 567; see Northwest Austin Municipal Util. Dist. No. One v. Holder, 557 U. S. 193, 203 (2009) (referring to the “fundamental principle of equal sovereignty” among the States). Thus, each later-admitted State exercises its authority to enact and enforce criminal laws by virtue not of congressional grace, but of the independent powers that its earliest counterparts both brought to the Union and chose to maintain. See Coyle, 221 U. S., at 573 (“When a new State is admitted into the Union, it is so admitted with all the powers of sovereignty and jurisdiction which pertain to the original States”). The dissent’s contrary view—that, say, Texas’s or California’s powers (including the power to make and enforce criminal law) derive from the Federal Government—contradicts the most fundamental conceptual premises of our constitutional order, indeed the very bedrock of our Union.

For similar reasons, Indian tribes also count as separate sovereigns under the Double Jeopardy Clause. Originally, this Court has noted, “the tribes were self-governing sovereign political communities,” possessing (among other capacities) the “inherent power to prescribe laws for their members and to punish infractions of those laws.” Wheeler, 435 U. S., at 322–323. After the formation of the United States, the tribes became “domestic dependent nations,” subject to plenary control by Congress—so hardly “sovereign” in one common sense. United States v. Lara, 541 U. S. 193, 204 (2004) (quoting Cherokee Nation v. Georgia, 5 Pet. 1, 17 (1831)); see Santa Clara Pueblo v. Martinez, 436 U. S. 49, 56 (1978) (“Congress has plenary authority to limit, modify or eliminate the tribes’ powers of local self-government”). But unless and until Congress withdraws a tribal power—including the power to prosecute—the Indian community retains that authority in its earliest form. See Wheeler, 435 U. S., at 323. The “ultimate source” of a tribe’s “power to punish tribal offenders” thus lies in its “primeval” or, at any rate, “pre-existing” sovereignty: A tribal prosecution, like a State’s, is “attributable in no way to any delegation . . . of federal authority.” Id., at 320, 322, 328; Santa Clara Pueblo, 436 U. S., at 56. And that alone is what matters for the double jeopardy inquiry.

Puerto Rico today has a distinctive, indeed exceptional, status as a self-governing Commonwealth. But our approach is historical. And if we go back as far as our doctrine demands—to the “ultimate source” of Puerto Rico’s prosecutorial power, Wheeler, 435 U. S., at 320—we once again discover the U. S. Congress.

As this Court has recognized, Congress in 1952 “relinquished its control over the Commonwealth’s local affairs, granting Puerto Rico a measure of autonomy comparable to that possessed by the States.” Examining Bd. of Engineers, Architects and Surveyors v. Flores de Otero, 426 U. S. 572, 597 (1976); see id., at 594 (“The purpose of Congress in the 1950 and 1952 legislation was to accord to Puerto Rico the degree of autonomy and independence normally associated with States of the Union”); Rodriguez v. Popular Democratic Party, 457 U. S. 1, 8 (1982) (“Puerto Rico, like a state, is an autonomous political entity, sovereign over matters not ruled by the Federal Constitution”).

No one argues that when the United States gained possession of Puerto Rico, its people possessed independent prosecutorial power, in the way that the States or tribes did upon becoming part of this country. Puerto Rico was until then a colony “under Spanish sovereignty.” Treaty of Paris, Art. 2, 30 Stat. 1755. And local prosecutors in the ensuing decades, as petitioner itself acknowledges, exercised only such power as was “delegated by Congress” through federal statutes. Brief for Petitioner 28; see Shell Co., 302 U. S., at 264–265. Their authority derived from, rather than pre-existed association with, the Federal Government.

(…) The Double Jeopardy Clause bars both Puerto Rico and the United States from prosecuting a single person for the same conduct under equivalent criminal laws.

(U.S.S.C., Jun. 9, 2016, Puerto Rico v. Sanchez Valle, Docket 15-108, J. Kagan. J. Breyer filed a dissenting opinion, in which J. Sotomayor joined).

Ne bis in idem : la Clause interdisant une double mise en accusation pour les mêmes faits pénaux découle du Cinquième Amendement de la Constitution fédérale. Mais selon la doctrine de la souveraineté séparée, un même acte donne naissance à des infractions distinctes s’il porte atteinte aux lois de souverains distincts. Ce même acte peut ainsi soumettre une personne à plus d’une poursuite pénale. Pour déterminer si deux autorités de poursuite pénale sont à considérer comme relevantes de deux souverains différents au sens de la prohibition de la double mise en accusation, la Cour pose une question étroite, qui se fonde sur l’histoire : contrairement à ce que l’on pourrait attendre, la question ne revient pas à se demander dans quelle mesure la seconde entité gouvernementale est indépendante de la première. Elle revient à se demander si les autorités de poursuite pénale des deux juridictions ont ou non des origines indépendantes, soit si les compétences de ces autorités dérivent de la même source première.

Dans cette affaire, la Cour doit appliquer ce test pour juger si le Puerto Rico et les Etats-Unis peuvent successivement poursuivre le même prévenu pour la même conduite pénale. Tel n’est pas le cas, prononce la Cour, parce que les plus anciennes racines de la compétence du Puerto Rico de poursuivre pénalement se trouvent aux Etats-Unis, par attribution du Congrès.

Le Puerto Rico est devenu un territoire des Etats-Unis en 1898, suite à la guerre hispano-américaine. Le Traité de Paris, qui conclut ce conflit, a prévu la cession de l’île, alors colonie hispanique, aux Etats-Unis d’Amérique. Le traité a aussi chargé le Congrès U.S. de définir les droits civils et le statut politique des habitants de l’île. Dans les quelques 100 années suivantes, les Etats-Unis et le Puerto Rico ont forgé une relation politique unique, basée sur l’évolution de île vers une démocratie constitutionnelle édictant son propre droit.

Dans un premier temps, agissant sur la base de l’Art. IV, §3, Cl. 2 de la Constitution, attribuant au Congrès la compétence de légiférer s’agissant des Territoires et autres possessions des Etats-Unis, dit Congrès a établi en 1900 un gouvernement civil pour le Puerto Rico détenant une autorité significative sur les affaires internes. Le Président des Etats-Unis, avec « advise and consent » du Sénat, nomma le gouverneur, la cour suprême, et la chambre haute du législatif. Les citoyens du Puerto Rico ont élu eux-mêmes la chambre basse. Les lois au sens formel s’appliquaient de manière générale (comme aujourd’hui) au Puerto Rico, mais le législateur nouvellement constitué a reçu la compétence de promulguer des lois locales, tout comme les 45 états de l’époque.

Au fil du temps, le Congrès accorda au Puerto Rico davantage d’autonomie. Une loi fédérale de 1917 accorda aux habitants de l’île la citoyenneté américaine, et remplaça la chambre haute du législatif par un sénat élu par les citoyens de l’île. Et en 1947, un amendement à la loi de 1917 conféra aux citoyens de Puerto Rico le droit d’élire leur gouverneur, un droit qui n’avait jamais été accordé à un Territoire U.S.

Trois ans plus tard, en 1950, le Congrès autorisa le Puerto Rico à préparer un projet de constitution. Public Law 600, reconnaissant le principe de gouvernement librement choisi, autorisa les citoyens de l’île à organiser leur gouvernement selon une constitution par eux-mêmes adoptée. La constitution à adopter devant toutefois prévoir une forme de gouvernement républicain et inclure un « bill of rights ». Les citoyens du Puerto Rico devaient décider par référendum d’adopter ou non la constitution proposée. Puis le Congrès devait encore la ratifier, Public Law 600 déclarant que la constitution ne deviendrait effective qu’après approbation par le Congrès. Finalement, la constitution entra en vigueur de la manière spécifiée par le Congrès lorsque la convention accepta formellement toutes les conditions posées et que le gouverneur émit une proclamation à cet effet.

La constitution du Puerto Rico créa une nouvelle entité politique, le Commonwealth of Puerto Rico. Comme la Constitution des Etats-Unis, elle partage le pouvoir politique entre trois branches, législative, judiciaire et exécutive, et elle qualifie cette forme tripartite de gouvernement de « républicain quant à la forme », et subordonnée à la souveraineté du peuple de Puerto Rico.

(…) Selon ces conceptions, les états des Etats-Unis constituent des souverainetés distinctes du Gouvernement fédéral, et distinctes les unes des autres.

Les compétences de poursuite pénale d’un état de l’Union ne découlent pas du Gouvernement fédéral. Elles découlent d’une autorité qui leur appartenait déjà avant leurs admissions respectives à l’Union, et elles ont été préservées en leur faveur par le Dixième Amendement (lequel dispose que les compétences qui ne sont pas déléguées au pouvoir fédéral par la Constitution fédérale sont conservées par les états ; les états sont entrés dans l’Union en conservant leur souveraineté intacte).

Les littéralistes pourraient objecter que seuls les 13 états originaux seraient en droit de se prévaloir d’une telle source d’autorité indépendante. S’agissant des 37 autres états, le Congrès fédéral a joué un certain rôle en les établissant comme territoires, autorisant ou approuvant leurs constitutions, ou à tout le moins les admettant dans l’Union (l’Art. IV, §3, Clause 1 de la Constitution prévoit que de nouveaux états peuvent être admis dans l’Union par le Congrès fédéral). Et c’est bien cette approche que retient l’opinion dissidente en l’espèce, affirmant que pour cette raison c’est le Gouvernement fédéral qui est à la source des compétences législatives des états ultérieurement admis. Mais de longue date la présente Cour a clairement considéré qu’un état nouvellement entré dans l’Union se voit attribuer, à titre de droits acquis (vested rights), toutes les caractéristiques et compétences des 13 premiers états. Ce principe des états sur pied d’égalité est essentiel pour garantir que l’Union reste une Union d’états aux pouvoirs, à la dignité et aux compétences égales, chacun étant compétent pour exercer la souveraineté résiduelle qui n’a pas été déléguée aux autorités fédérales. Ainsi, chaque état successivement admis dans l’Union exerce sa compétence de promulguer son droit pénal et de veiller à son application non pas en vertu d’une grâce du Congrès fédéral, mais sur la base des compétences que les états antérieurement admis dans l’Union ont apportées avec eux en rejoignant l’Union et ont décidé de conserver pour eux-mêmes. Les vues de l’opinion dissidente, selon lesquelles, par exemple, les compétences du Texas ou de la Californie (comprenant les compétences de promulguer et d’appliquer le droit pénal) dérivent des autorités fédérales, sont en contradiction avec les conceptions les plus fondamentales de l’ordre constitutionnel des Etats-Unis, et même sont en contradiction avec les fondements de l’Union.

Pour des raisons similaires, les Tribus indiennes forment également des entités souveraines séparées au sens du principe pénal ne bis in idem. A l’origine, a noté la Cour, les Tribus formaient des communautés politiques souveraines qui se gouvernaient elles-mêmes. Elles détenaient notamment la compétence de promulguer des lois applicables à leurs communautés et de punir les infractions à ces lois. Après la formation des Etats-Unis, les Tribus devinrent des « nations domestiques dépendantes », sujettes au contrôle complet du Congrès fédéral. Elles n’étaient ainsi plus guère des souverains au sens commun.

Mais à moins que le Congrès ne retire ses compétences aux Tribus indiennes, y compris la compétence de poursuivre pénalement, les communautés indiennes conservent leurs compétences, qui sont des compétences originaires. La compétence d’une Tribu indienne, comme celle d’un des états, de poursuivre pénalement, ne découle nullement d’une délégation de l’autorité fédérale.

Le Puerto Rico dispose aujourd’hui d’un statut distinct, exceptionnel, de Commonwealth autonome, une autonomie semblable à celle des 50 états, cela depuis 1952. Mais en l’espèce l’approche de la Cour pour résoudre la question posée par cette affaire est uniquement historique. La Cour remonte donc à la source première de la compétence du Puerto Rico de poursuivre pénalement, et découvre le Congrès fédéral comme source première de cette compétence. Et nul ne conteste que le jour de sa transformation en possession U.S., le Puerto Rico ne disposait pas déjà de la compétence indépendante de poursuivre pénalement : le Puerto Rico était alors une colonie espagnole (cf. Art. 2 du Traité de Paris).

Par conséquent, la Clause ne bis in idem empêche le Puerto Rico et les Etats-Unis de poursuivre une même personne pour la même conduite portant atteinte aux mêmes règles pénales.