RJR Nabisco, Inc. v. European Community, Docket 15-138

Jurisdiction: RICO: Extraterritoriality: Conflict of laws:  §10(b): Antitrust: Clayton Act:

The Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act (RICO), 18 U. S. C. §§1961–1968, created four new criminal offenses involving the activities of organized criminal groups in relation to an enterprise. §§1962(a)– (d). RICO also created a new civil cause of action for “any person injured in his business or property by reason of a violation” of those prohibitions. §1964(c). We are asked to decide whether RICO applies extraterritorially—that is, to events occurring and injuries suffered outside the United States.

RICO is founded on the concept of racketeering activity. The statute defines “racketeering activity” to encompass dozens of state and federal offenses, known in RICO parlance as predicates.

A predicate offense implicates RICO when it is part of a “pattern of racketeering activity”—a series of related predicates that together demonstrate the existence or threat of continued criminal activity. H. J. Inc. v. Northwestern Bell Tele­phone Co., 492 U. S. 229, 239 (1989); see §1961(5) (specifying that a “pattern of racketeering activity” requires at least two predicates committed within 10 years of each other).

Separately, RICO creates a private civil cause of action that allows “any person injured in his business or property by reason of a violation of section 1962” to sue in federal district court and recover treble damages, costs, and attorney’s fees. §1964(c).

The question of RICO’s extraterritorial application really involves two questions. First, do RICO’s substantive prohibitions, contained in §1962, apply to conduct that occurs in foreign countries? Second, does RICO’s private right of action, contained in §1964(c), apply to injuries that are suffered in foreign countries? We consider each of these questions in turn. To guide our inquiry, we begin by reviewing the law of extraterritoriality.

It is a basic premise of our legal system that, in general, “United States law governs domestically but does not rule the world.” Microsoft Corp. v. AT&T Corp., 550 U. S. 437, 454 (2007). This principle finds expression in a canon of statutory construction known as the presumption against extraterritoriality: Absent clearly expressed congressional intent to the contrary, federal laws will be construed to have only domestic application. Morrison v. National Australia Bank Ltd., 561 U. S. 247, 255 (2010). The question is not whether we think “Congress would have wanted” a statute to apply to foreign conduct “if it had thought of the situation before the court,” but whether Congress has affirmatively and unmistakably instructed that the statute will do so. Id., at 261. “When a statute gives no clear indication of an extraterritorial application, it has none.” Id., at 255.

Twice in the past six years we have considered whether a federal statute applies extraterritorially. In Morrison, we addressed the question whether §10(b) of the Securities Exchange Act of 1934 applies to misrepresentations made in connection with the purchase or sale of securities traded only on foreign exchanges. We first examined whether §10(b) gives any clear indication of extraterritorial effect, and found that it does not. 561 U. S., at 262–265. We then engaged in a separate inquiry to determine whether the complaint before us involved a permissible domestic application of §10(b) because it alleged that some of the relevant misrepresentations were made in the United States. At this second step, we considered the “‘focus of congressional concern,” asking whether §10(b)’s focus is “the place where the deception originated” or rather “purchases and sale of securities in the United States.” Id., at 266. We concluded that the statute’s focus is on domestic securities transactions, and we therefore held that the statute does not apply to frauds in connection with foreign securities transactions, even if those frauds involve domestic misrepresentations.

Morrison and Kiobel reflect a two-step framework for analyzing extraterritoriality issues. At the first step, we ask whether the presumption against extraterritoriality has been rebutted—that is, whether the statute gives a clear, affirmative indication that it applies extraterritorially. We must ask this question regardless of whether the statute in question regulates conduct, affords relief, or merely confers jurisdiction. If the statute is not extraterritorial, then at the second step we determine whether the case involves a domestic application of the statute, and we do this by looking to the statute’s “focus.” If the conduct relevant to the statute’s focus occurred in the United States, then the case involves a permissible domestic application even if other conduct occurred abroad; but if the conduct relevant to the focus occurred in a foreign country, then the case involves an impermissible extraterritorial application regardless of any other conduct that occurred in U. S. territory.

With these guiding principles in mind, we first consider whether RICO’s substantive prohibitions in §1962 may apply to foreign conduct. Unlike in Morrison and Kiobel, we find that the presumption against extraterritoriality has been rebutted—but only with respect to certain applications of the statute.

The alleged pattern of racketeering activity consists of five basic predicates: (1) money laundering, (2) material support of foreign terrorist organizations, (3) mail fraud, (4) wire fraud, and (5) violations of the Travel Act.

We now turn to RICO’s private right of action, on which respondents’ lawsuit rests. Section 1964(c) allows “any person injured in his business or property by reason of a violation of section 1962” to sue for treble damages, costs, and attorney’s fees. Irrespective of any extraterritorial application of §1962, we conclude that §1964(c) does not overcome the presumption against extraterritoriality. A private RICO plaintiff therefore must allege and prove a domestic injury to its business or property.

The (…) logic requires that we separately apply the presumption against extraterritoriality to RICO’s cause of action despite our conclusion that the presumption has been overcome with respect to RICO’s substantive prohibitions. “The creation of a private right of action raises issues beyond the mere consideration whether underlying primary conduct should be allowed or not, entailing, for example, a decision to permit enforcement without the check imposed by prosecutorial discretion.” Sosa v. Alvarez-Machain, 542 U. S. 692, 727 (2004). Thus, as we have observed in other contexts, providing a private civil remedy for foreign conduct creates a potential for international friction beyond that presented by merely applying U. S. substantive law to that foreign conduct.

Consider antitrust. In that context, we have observed that “the application . . . of American private treble-damages remedies to anticompetitive conduct taking place abroad has generated considerable controversy” in other nations, even when those nations agree with U. S. substantive law on such things as banning price fixing.

F. Hoffmann-La Roche Ltd v. Empagran S. A., 542 U. S. 155, 167 (2004). Numerous foreign countries—including some respondents in this case—advised us in Empagran that “to apply U. S. remedies would unjustifiably permit their citizens to bypass their own less generous remedial schemes, thereby upsetting a balance of competing considerations that their own domestic antitrust laws embody.” Ibid.

(See Brief for Governments of Federal Republic of Germany et al. as Amici Curiae, O. T. 2003, No. 03–724, p. 11 (identifying “controversial features of the U. S. legal system,” including treble damages, extensive discovery, jury trials, class actions, contingency fees, and punitive damages).

Allowing recovery for foreign injuries in a civil RICO action, including treble damages, presents the same danger of international friction. See Brief for United States as Amicus Curiae 31–34. This is not to say that friction would necessarily result in every case, or that Congress would violate international law by permitting such suits. It is to say only that there is a potential for international controversy that militates against recognizing foreign-injury claims without clear direction from Congress. Although “a risk of conflict between the American statute and a foreign law” is not a prerequisite for applying the presumption against extraterritoriality, Morrison, 561 U. S., at 255, where such a risk is evident, the need to enforce the presumption is at its apex.

Nothing in §1964(c) provides a clear indication that Congress intended to create a private right of action for injuries suffered outside of the United States. The statute provides a cause of action to “any person injured in his business or property” by a violation of §1962. §1964(c). The word “any” ordinarily connotes breadth, but it is insufficient to displace the presumption against extraterritoriality. See Kiobel, 569 U. S., at ___ (slip op., at 7). The statute’s reference to injury to “business or property” also does not indicate extraterritorial application. If anything, by cabining RICO’s private cause of action to particular kinds of injury—excluding, for example, personal injuries—Congress signaled that the civil remedy is not coextensive with §1962’s substantive prohibitions (…) the presumption against extraterritoriality must be applied separately to both RICO’s substantive prohibitions and its private right of action. It is not enough to say that a private right of action must reach abroad because the underlying law governs conduct in foreign countries. Something more is needed, and here it is absent.

The question here, however, is not “whether a federal court has jurisdiction to entertain a cause of action provided by foreign or even international law. The question is instead whether the court has authority to recognize a cause of action under U. S. law” for injury suffered overseas. Kiobel, supra, at ___ (slip op., at 8). As to that question, the relevant background principle is the presumption against extraterritoriality.

Respondents and JUSTICE GINSBURG point out that RICO’s private right of action was modeled after §4 of the Clayton Act, 15 U. S. C. §15; see Holmes v. Securities Investor Protection Corporation, 503 U. S. 258, 267–268 (1992), which we have held allows recovery for injuries suffered abroad as a result of antitrust violations, see Pfizer Inc. v. Government of India, 434 U. S. 308, 314–315 (1978). It follows, respondents and JUSTICE GINSBURG contend, that §1964(c) likewise allows plaintiffs to sue for injuries suffered in foreign countries. We disagree. Although we have often looked to the Clayton Act for guidance in construing §1964(c), we have not treated the two statutes as interchangeable. We have declined to transplant features of the Clayton Act’s cause of action into the RICO context where doing so would be inappropriate. For example, in Sedima we held that a RICO plaintiff need not allege a special “racketeering injury,” rejecting a requirement that some lower courts had adopted by “analogy” to the “antitrust injury” required under the Clayton Act. 473 U. S., at 485, 495.

There is good reason not to interpret §1964(c) to cover foreign injuries just because the Clayton Act does so. When we held in Pfizer that the Clayton Act allows recovery for foreign injuries, we relied first and foremost on the fact that the Clayton Act’s definition of “person”—which in turn defines who may sue under that Act—“explicitly includes ‘corporations and associations existing under or authorized by . . . the laws of any foreign country.’” 434 U. S., at 313; see 15 U. S. C. §12. RICO lacks the language that the Pfizer Court found critical. See 18 U. S. C. §1961(3).

This does not mean that foreign plaintiffs may not sue under RICO. The point is that RICO does not include the explicit foreign-oriented language that the Pfizer Court found to support foreign-injury suits under the Clayton Act.

Underscoring our reluctance to read §1964(c) as broadly as we have read the Clayton Act is Congress’s more recent decision to define precisely the antitrust laws’ extraterritorial effect and to exclude from their reach most conduct that “causes only foreign injury.” Empagran, 542 U. S., at 158 (describing Foreign Trade Antitrust Improvements Act of 1982); see also id., at 169–171, 173–174 (discussing how the applicability of the antitrust laws to foreign injuries may depend on whether suit is brought by the Government or by private plaintiffs). Although this later enactment obviously does not limit §1964(c)’s scope by its own force, it does counsel against importing into RICO those Clayton Act principles that are at odds with our current extraterritoriality doctrine.

Section 1964(c) requires a civil RICO plaintiff to allege and prove a domestic injury to business or property and does not allow recovery for foreign injuries. The application of this rule in any given case will not always be self-evident, as disputes may arise as to whether a particular alleged injury is “foreign” or “domestic.” But we need not concern ourselves with that question in this case. As this case was being briefed before this Court, respondents filed a stipulation in the District Court waiving their damages claims for domestic injuries. The District Court accepted this waiver and dismissed those claims with prejudice. Respondents’ remaining RICO damages claims therefore rest entirely on injury suffered abroad and must be dismissed.

This Court has never decided whether equitable relief is available to private RICO plaintiffs, the parties have not litigated that question here, and we express no opinion on the issue today. We note, however, that any claim for equitable relief under RICO based on foreign injuries is necessarily foreclosed by our holding that §1964(c)’s cause of action requires a domestic injury to business or property.

(U.S.S.C., June 20, 2016, RJR Nabisco, Inc. v. European Community, Docket 15-138, J. Alito).

Compétence des Tribunaux U.S. et extraterritorialité : RICO et §4 du Clayton Act :

RICO a institué quatre nouvelles infractions pénales impliquant les activités de groupes criminels organisés en relation avec une entreprise. RICO a également institué une nouvelle voie de droit, civile, en faveur de toute personne qui subit un dommage dans son activité professionnelle ou dans ses biens en raison d’une des violations pénales. La Cour doit répondre à la question de savoir si RICO déploie ou non une application extraterritoriale, soit à des événements qui se sont produits à l’étranger et à des dommages subis à l’étranger.

RICO est fondé sur la notion d’activité de racket. La loi définit une activité de racket comme réunissant des douzaines d’infractions étatiques et fédérales, connues dans le langage RICO en tant que « prédicats ».

Une infraction listée dans les prédicats implique RICO lorsqu’elle est partie d’une activité de racket, soit une ou plusieurs séries de prédicats liés qui, ensemble, démontrent l’existence ou la menace d’une activité criminelle continue.

La nouvelle voie de droit, civile, établie par 18 U.S.C. §1964(c) prévoit que le demandeur peut saisir une cour de district fédérale et réclamer le triple de son dommage, la prise en charge des frais de justice et les dépens.

La question de l’application territoriale de RICO implique deux sous-questions : premièrement, les infractions de droit matériel prévues par la Section 1962 s’appliquent-elles à des actes commis à l’étranger ? Secondement, la voie de droit civile de la Section 1964(c) s’applique-t-elle à des préjudices subis à l’étranger ?

De manière générale, le droit U.S. de l’extraterritorialité prévoit que le droit U.S. s’applique à l’interne et ne vise pas à régir le monde (Microsoft Corp. v. AT&T Corp., 550 U. S. 437, 454 (2007)). Ce principe s’exprime dans un canon de l’interprétation législative, à savoir la présomption contre l’extraterritorialité. En l’absence d’une intention contraire expresse clairement exprimée du Congrès, les lois fédérales seront présumées ne s’appliquer que dans le cadre des affaires internes (Morrison v. National Australia Bank Ltd., 561 U. S. 247, 255 (2010)). La question n’est pas celle de savoir si la Cour pense que le Congrès aurait voulu l’application extraterritoriale d’une loi fédérale s’il avait connu les faits du cas d’espèce. La question est au contraire de savoir si le Congrès a indiqué de manière expresse et claire que la loi s’applique de manière extraterritoriale. Quand une loi fédérale ne dit pas clairement qu’elle s’applique de manière extraterritoriale, elle ne s’applique pas ainsi.

La Cour a considéré à deux reprises au cours des six dernières années la question de savoir si une loi fédérale trouvait application territoriale. Dans la décision Morrison précitée, il s’agissait de déterminer si la §10(b) du Securities Exchange Act de 1934 s’applique ou non à un dol commis en relation avec l’achat ou la vente de Securities échangées seulement sur des places étrangères.

La Cour examina tout d’abord si la Section 10(b) apportait une indication claire d’un effet extraterritorial, et jugea que tel n’était pas le cas. La Cour détermina ensuite si les conclusions de la demande impliquait une application domestique permissible de la Section 10(b) du fait que la motivation à l’appui des conclusions alléguait que certains actes dolosifs avaient été commis aux Etats-Unis. A ce niveau, la Cour considéra « l’objet de la préoccupation » du Congrès, se demandant si « l’objet de la préoccupation » est le lieu où le dol trouve son origine, ou plutôt « l’achat et la vente de Securities aux Etats-Unis ». La Cour a conclu que la loi se préoccupait des transactions domestiques portant sur des Securities, de sorte que la loi ne s’applique pas à des fraudes en relation avec des transactions à l’étranger portant sur des Securities, même si ces fraudes impliquent des activités dolosives domestiques.

La jurisprudence Morrison (et Kiobel) reprend ce cadre d’analyse en deux étapes, en se demandant tout d’abord si la présomption contre une application extraterritoriale a ou non été renversée. Si tel n’est pas le cas, la seconde étape de l’analyse vise à déterminer si l’espèce concerne une application domestique de la loi. Pour se faire, la Cour se réfère à « l’objet de la préoccupation » de la loi. Si la conduite objet de la « préoccupation » s’est produite aux Etats-Unis, alors le cas implique bien une application domestique permissible, même si d’autres actes ont été commis à l’étranger. Mais si l’ensemble des actes relevants (« objets de la préoccupation ») ont été commis à l’étranger, alors le cas implique une application extraterritoriale prohibée, même si d’autres actes (non relevants) ont été commis sur territoire U.S.

Avec ces principes à l’esprit, la Cour juge que certaines dispositions de la Section 1962 de RICO s’appliquent extraterritorialement, soit à des actes commis à l’étranger. La présomption contre une application extraterritoriale a été renversée en ce qui les concerne.

S’agissant de la nouvelle voie de droit civile en dommages-intérêts, la Cour juge ici que la Section 1964(c), sans considération de la question de l’application extraterritoriale de la Section 1962, ne renverse pas la présomption contre une application extraterritoriale. De la sorte, un demandeur « privé » qui agit en dommages-intérêts sur la base de RICO doit alléguer et prouver un dommage domestique à ses affaires professionnelles ou à ses biens. Chronologiquement, il s’agit de distinguer l’acte puis le dommage. La logique requiert ainsi une application séparée de la présomption contre une application extraterritoriale : l’une pour les interdictions de fond prévues par RICO, l’autre pour les conditions à l’action en dommages-intérêts. Ainsi, permettre une voie de droit civil pour juger une conduite à l’étranger est de nature à créer une friction internationale potentielle au-delà d’une éventuelle friction résultant de la seul application du droit de fond U.S. à une conduite étrangère.

Par exemple dans le domaine de l’antitrust, la Cour a remarqué que l’application du remède U.S. des dommages-intérêts triplés dans des causes civiles en cas de conduite à l’étranger contraire au droit de la concurrence a généré des controverses considérables dans d’autres pays, même lorsque ces autres pays étaient en accord avec le droit de fond U.S. prohibant par exemple la fixation de prix (F. Hoffmann-La Roche Ltd v. Empagran S. A., 542 U. S. 155, 167 (2004)). Un certain nombre de pays étrangers ont en effet observé qu’appliquer dans ce type de situations des remèdes U.S. est de nature à permettre sans justification aux citoyens de ces pays de contourner les solutions offertes par les divers droits nationaux, contrariant ainsi la balance des intérêts retenue par ces divers droits nationaux en matière de droit des cartels et de la concurrence.

Permettre l’allocation de dommages-intérêts pour des préjudices à l’étranger dans le cadre d’une action civile RICO, y compris en allouant des dommages triplés, présente un même danger de friction internationale. Ce qui ne signifie pas encore qu’une friction apparaîtra nécessairement dans chaque cas, ni que le Congrès porterait atteinte au droit international en permettant de telles actions civiles par des particuliers. Il suffit ici de dire qu’il existe un potentiel de controverse internationale qui milite contre l’acceptation d’actions basées sur un préjudice subi à l’étranger, sauf bien entendu en cas de direction claire du Congrès. Bien qu’un risque de conflit entre la loi U.S. et la loi étrangère n’est pas un prérequis pour appliquer la présomption contre l’extraterritorialité (Morrison, 561 U. S., at 255), lorsqu’un tel risque est évident, la présomption est à son apogée.

Rien dans la Section 1964(c) n’apporte l’indication claire de l’intention du Congrès de créer un droit d’action privé pour un dommage causé hors des U.S. Cette Section met à disposition un droit d’action à toutes les personnes qui subissent un dommage dans leurs affaires professionnelles ou dans leurs biens par une violation de la Section 1962. L’expression « toute personne » implique ordinairement une large application, mais elle est insuffisante pour renverser la présomption contre une application extraterritoriale (cf. jurisprudence Kiobel, 569 U.S., at_(slip op., at 7)). La référence dans la loi à un dommage causé à l’activité professionnelle ou à la propriété n’indique nulle application extraterritoriale. Par ailleurs, en limitant l’extension des remèdes dans le cadre de l’action civile privée, et en excluant par exemple une indemnisation pour un préjudice corporel, le Congrès a signalé que le droit des remèdes civils n’est ici pas de la même nature que les prohibitions de fond stipulées à la Section 1962. Ainsi, la présomption contre une application extraterritoriale doit être appliquée séparément d’une part aux prohibitions de fond prévues par RICO et d’autre part aux conditions permettant à un particulier d’agir en indemnisation de son dommage sur la base de RICO. Il n’est pas suffisant de dire que le droit d’action au bénéfice des particuliers doit s’appliquer de manière extraterritoriale parce que le droit de fond s’applique aux conduites à l’étranger. Quelque chose de plus est requis, et ce quelque chose est absent ici.

La question que pose la présente espèce n’est pas de savoir si une cour fédérale est compétente pour connaître d’une action régie par le droit étranger ou par le droit international, mais de savoir si la cour est compétente pour connaître d’une affaire portant sur un préjudice subi à l’étranger, le droit U.S. étant applicable. A cet égard, le principe de base est la présomption contre l’extraterritorialité.

En l’espèce, la partie intimée et Madame La Juge Ginsburg soulèvent que ce droit d’action privée prévu par RICO a été modelé selon la §4 du Clayton Act (15 U. S. C. §15), et la Cour a eu l’occasion de juger que dite Section 4 permet d’actionner en dommages-intérêts pour un préjudice subi à l’étranger, en raison de violations du droit des cartels. Dès lors, selon la partie intimée et selon Madame la Juge Ginsburg, la Section 1964(c) permet également à un demandeur d’agir sur la base d’un préjudice subi à l’étranger. La Cour juge ici que tel n’est pas le cas. Bien que la Cour se soit souvent inspirée du Clayton Act pour interpréter la Section 1964(c), elle n’a pourtant jamais considéré les deux dispositions comme interchangeables. Elle a refusé de transplanter des éléments du Clayton Act dans le contexte RICO si une telle transplantation était inappropriée. Par exemple, elle a jugé qu’un demandeur RICO ne doit pas alléguer un dommage spécial découlant du racket : ne s’applique ainsi pas par analogie le « dommage à la concurrence » découlant du Clayton Act.

Il existe de bonnes raisons de ne pas interpréter la Section 1964(c) comme couvrant les dommages subis à l’étranger, à l’inverse du Clayton Act. En effet, en jugeant dans une jurisprudence Pfizer (434 U. S., at 313; see 15 U. S. C. §12) que le Clayton Act permet de se voir reconnaître des dommages-intérêts pour un préjudice subi à l’étranger, la Cour s’est basée en premier lieu sur la définition de « personne » donnée par le Clayton Act, laquelle indique qui peut ouvrir action sous l’angle de cette loi, incluant expressément les entreprises et les associations existantes ou autorisées par des droits étranger. RICO ne contient pas de disposition de ce type. Ce raisonnement ne signifie nullement qu’un demandeur étranger ne peut pas ouvrir action sous l’angle de RICO.

Soulignant la réticence de la Cour à interpréter la Section 1964(c) aussi largement que le Clayton Act, le Congrès a défini relativement récemment l’effet extraterritorial du droit des cartels, excluant son application dans la plupart des actes qui ne causent que des dommages à l’étranger (Empagran, 542 U. S., at 158 (describing Foreign Trade Antitrust Improvements Act of 1982)).

La Section 1964(c) impose à un demandeur civil RICO d’alléguer et de prouver un dommage domestique à ses affaires professionnelles ou à ses biens et ne permet pas d’obtenir une indemnisation pour un dommage étranger. L’application de cette règle dans les diverses situations concrètes ne sera pas toujours évidente, considérant qu’un litige peut survenir quant à savoir si un dommage allégué est de nature domestique ou étrangère. Mais la Cour précise qu’elle n’a pas à s’occuper de ce point en l’espèce. En effet, la défenderesse a stipulé devant la cour de district qu’elle renonçait à se prévaloir d’un éventuel dommage domestique. Ne restait donc qu’à s’occuper du dommage à l’étranger.