City of San Jose v. Super. Ct., S218066

Privacy: FOIA: Data: Transparency: Declaratory relief: Mandamus: Writ of mandate: Interpretation of a statute (California): Personal account (v. gov. account):

When a city employee uses a personal account to communicate about the conduct of public business, the writings may be subject to disclosure under the California Public Records Act (CPRA or Act) (Government Code section 6250 et seq.).

(CPRA was modeled on the federal Freedom of Information Act (FOIA) (5 U.S.C. § 552).  (San Gabriel Tribune v. Superior Court (1983) 143 Cal.App.3d 762, 772.)).

(Article IV establishes the Legislature, and article VI establishes the state’s judiciary.  (Cal. Const., arts. IV, VI.)  These branches of government are thus generally exempt from CPRA.  (See Sander v. State Bar of California, 58 Cal.4th at p. 318; Copley Press, Inc. v. Superior Court (1992) 6 Cal.App.4th 106, 111.)).

(Contrary to the City’s view, it seems more plausible that the reference to “every state . . . officer” in the state agency definition (§ 6252, subd. (f)) was meant to extend CPRA obligations to elected state officers, such as the Governor, Treasurer, or Secretary of State, who are not part of a collective governmental body nor generally considered employees of a state agency.)

(…) The City disclosed communications made using City telephone numbers and email accounts but did not disclose communications made using the individuals’ personal accounts.

Smith sued for declaratory relief, arguing CPRA’s definition of “public records” encompasses all communications about official business, regardless of how they are created, communicated, or stored.  The City responded that messages communicated through personal accounts are not public records because they are not within the public entity’s custody or control.  The trial court granted summary judgment for Smith and ordered disclosure, but the Court of Appeal issued a writ of mandate.

This case concerns how laws, originally designed to cover paper documents, apply to evolving methods of electronic communication.  It requires recognition that, in today’s environment, not all employment-related activity occurs during a conventional workday, or in an employer-maintained workplace.

Enacted in 1968, CPRA declares that “access to information concerning the conduct of the people’s business is a fundamental and necessary right of every person in this state.”  (§ 6250.)  In 2004, voters made this principle part of our Constitution.  A provision added by Proposition 59 states:  “The people have the right of access to information concerning the conduct of the people’s business, and, therefore, . . . the writings of public officials and agencies shall be open to public scrutiny.”  (Cal. Const., art. I, § 3, subd. (b)(1).) 

CPRA and the Constitution strike a careful balance between public access and personal privacy.  This case concerns how that balance is served when documents concerning official business are created or stored outside the workplace.  The issue is a narrow one:  Are writings concerning the conduct of public business beyond CPRA’s reach merely because they were sent or received using a nongovernmental account?  Considering the statute’s language and the important policy interests it serves, the answer is no.  Employees’ communications about official agency business may be subject to CPRA regardless of the type of account used in their preparation or transmission.

“When we interpret a statute, ‘our fundamental task . . . is to determine the Legislature’s intent so as to effectuate the law’s purpose.  We first examine the statutory language, giving it a plain and commonsense meaning.  We do not examine that language in isolation, but in the context of the statutory framework as a whole in order to determine its scope and purpose and to harmonize the various parts of the enactment.  If the language is clear, courts must generally follow its plain meaning unless a literal interpretation would result in absurd consequences the Legislature did not intend.  If the statutory language permits more than one reasonable interpretation, courts may consider other aids, such as the statute’s purpose, legislative history, and public policy.’ ‘Furthermore, we consider portions of a statute in the context of the entire statute and the statutory scheme of which it is a part, giving significance to every word, phrase, sentence, and part of an act in pursuance of the legislative purpose.’ ”  (Sierra Club v. Superior Court (2013) 57 Cal.4th 157, 165-166.)

(…) We clarify, however, that to qualify as a public record under CPRA, at a minimum, a writing must relate in some substantive way to the conduct of the public’s business.  This standard, though broad, is not so elastic as to include every piece of information the public may find interesting.  Communications that are primarily personal, containing no more than incidental mentions of agency business, generally will not constitute public records.  For example, the public might be titillated to learn that not all agency workers enjoy the company of their colleagues, or hold them in high regard.  However, an employee’s electronic musings about a colleague’s personal shortcomings will often fall far short of being a “writing containing information relating to the conduct of the public’s business.”  (§ 6252, subd. (e).)

(…) Appellate courts have generally concluded records related to public business are subject to disclosure if they are in an agency’s actual or constructive possession.  (See, e.g., Board of Pilot Comrs. for the Bays of San Francisco, San Pablo and Suisun v. Superior Court (2013) 218 Cal.App.4th 577, 598; Consolidated Irrigation Dist. v. Superior Court (2012) 205 Cal.App.4th 697, 710 (Consolidated Irrigation).)  “An agency has constructive possession of records if it has the right to control the records, either directly or through another person.”  (Consolidated Irrigation, at p. 710.)  (…) A city had a CPRA duty to disclose a consultant’s field survey records because the city had a contractual ownership interest and right to possess this material.  (See Community Youth Athletic Center v. City of National City (2013) 220 Cal.App.4th 1385, 1426, 1428-1429 (Community Youth).)

(…) In construing FOIA, federal courts have remarked that an agency’s public records “do not lose their agency character just because the official who possesses them takes them out the door.”  (Competitive Enterprise Institute v. Office of Science and Technology Policy, 827 F.3d at p. 149.)  We likewise hold that documents otherwise meeting CPRA’s definition of “public records” do not lose this status because they are located in an employee’s personal account.  A writing retained by a public employee conducting agency business has been “retained by” the agency within the meaning of section 6252, subdivision (e), even if the writing is retained in the employee’s personal account.

(…) There is no indication the Legislature meant to allow public officials to shield communications about official business simply by directing them through personal accounts.  Such an expedient would gut the public’s presumptive right of access (Sander v. State Bar of California, 58 Cal.4th at p. 323), and the constitutional imperative to broadly construe this right (Cal. Const., art. I, § 3, subd. (b)(2)).

We are aware of no California law requiring that public officials or employees use only government accounts to conduct public business. 

It is no answer to say, as did the Court of Appeal, that we must presume public officials conduct official business in the public’s best interest.  The Constitution neither creates nor requires such an optimistic presumption.  Indeed, the rationale behind the Act is that it is for the public to make that determination, based on information to which it is entitled under the law.  Open access to government records is essential to verify that government officials are acting responsibly and held accountable to the public they serve.  (CBS, Inc. v. Block (1986) 42 Cal.3d 646, 651.)  “Such access permits checks against the arbitrary exercise of official power and secrecy in the political process.”  (Ibid.)  The whole purpose of CPRA is to ensure transparency in government activities.  If public officials could evade the law simply by clicking into a different email account, or communicating through a personal device, sensitive information could routinely evade public scrutiny.

Of course, public employees do not forfeit all rights to privacy by working for the government.  (Long Beach City Employees Assn. v. City of Long Beach (1986) 41 Cal.3d 937, 951.)  Even so, the City essentially argues that the contents of personal email and other messaging accounts should be categorically excluded from public review because these materials have traditionally been considered private.  However, compliance with CPRA is not necessarily inconsistent with the privacy rights of public employees.  Any personal information not related to the conduct of public business, or material falling under a statutory exemption, can be redacted from public records that are produced or presented for review.  (See § 6253, subd. (a).)

(…) Agencies can adopt policies that will reduce the likelihood of public records being held in employees’ private accounts.  “Agencies are in the best position to implement policies that fulfill their obligations” under public records laws “yet also preserve the privacy rights of their employees.”  (Nissen v. Pierce County, 357 P.3d at p. 58.)  For example, agencies might require that employees use or copy their government accounts for all communications touching on public business.  Federal agency employees must follow such procedures to ensure compliance with analogous FOIA requests.  (See 44 U.S.C. § 2911(a) [prohibiting use of personal electronic accounts for official business unless messages are copied or forwarded to an official account]; 36 C.F.R. § 1236.22(b) (2016) [requiring that agencies ensure official email messages in employees’ personal accounts are preserved in the agency’s recordkeeping system]; Landmark Legal Foundation v. Environmental Protection Agency (D.D.C. 2015) 82 F.Supp.3d 211, 225-226 [encouraging a policy that official emails be preserved in employees’ personal accounts as well].)

Secondary sources: Senat, Whose Business Is It:  Is Public Business Conducted on Officials’ Personal Electronic Devices Subject to State Open Records Laws? (2014) 19 Comm. L. & Pol’y 293, 322.

(Cal. S.C., March 2, 2017, City of San Jose v. Super. Ct., S218066).

Transparence de l'administration : droit de consulter des informations déposées sur des supports privés d'un employé public :

La question posée ici est de savoir si les communications d'un employé public, qui ont trait à son activité professionnelle mais qui sont déposées sur des supports électroniques privés, peuvent être divulguées selon la loi californienne sur les dossiers publics (CPRA, Government Code section 6250 et seq.).

(CPRA est structuré selon FOIA ; le législatif et l'ordre judiciaire sont de manière générale exemptés de CPRA ; CPRA s'applique aussi au personnel élu de l'état, comme le Gouverneur, le Trésorier et le Secrétaire d'état).

Au plan procédural, le requérant conclut à un "declaratory relief", soutenant que la définition des termes "dossiers publics" utilisés par CPRA comprend toutes les communications relatives à l'activité officielle, quelles que soient leurs créations, transmissions et conservations. La municipalité adverse argue que les messages communiqués par des canaux électroniques privés ne sont pas assimilables à des dossiers publics du fait qu'ils ne sont pas sous la garde ou le contrôle de l'entité publique. La cour de première instance a jugé sommairement en faveur du requérant et a ordonné la divulgation, mais la cour d'appel a rendu un "writ of mandate".

Cette affaire illustre comment des lois, se rapportant originellement à des documents papier, s'appliquent à l'évolution des méthodes de communications électroniques. Il est reconnu que dans l'environnement contemporain toutes les activités de nature professionnelle ne se produisent pas nécessairement pendant un jour de travail conventionnel. Elles n'ont pas non plus nécessairement lieu à la place de travail prévue par l'employeur.

CPRA a été promulgué en 1968, et dispose que l'accès à l'information relative à la conduite des affaires publiques est un droit aussi fondamental que nécessaire de chaque citoyen de l'état. En 2004, le souverain a ancré ce droit dans la Constitution (Cal. Const., art. I, § 3, subd. (b)(1).) 

La question posée en l'espèce est restreinte : des documents relatifs à la conduite des affaires publiques sont-ils hors de portée de CPRA du seul fait qu'ils sont envoyés depuis ou reçus par un compte privé ? CPRA et la Constitution de l'état ont mis en place un équilibre entre l'accès public et la protection des données. Considérant le texte de CPRA et les intérêts publics importants qu'il sert, la réponse à la question précitée est négative.

Comme toutes les lois au sens formel, CPRA s'interprète en recherchant l'intention du législateur, pour que la loi atteigne son but. Le texte de la loi est examiné en premier, en donnant aux mots leur sens ordinaire. Ce texte n'est pas examiné isolément, mais dans son contexte systématique, en vue de déterminer son étendue et ses objectifs. Si le langage utilisé est clair, les Tribunaux devront généralement s'y conformer, à moins que l'interprétation littérale n'aboutisse à des conséquences absurdes que le législateur n'avait pas prévues. Si le texte permet plus d'une interprétation raisonnable, les Tribunaux peuvent recourir à d'autres méthodes, telles l'interprétation téléologique, l'histoire législative, et la politique publique sous-jacente. Chaque mot et chaque phrase doivent avoir un sens.

Pour qualifier de dossier public au sens de CPRA, un document doit se rapporter à la conduite des affaires publiques. Ne remplit pas cette condition une communication personnelle qui ne contient que des mentions incidentes des affaires publiques.

De manière générale, les cours d'appel de l'état ont jugé que les dossiers liés aux affaires de l'administration sont à divulguer s'ils sont en possession physique ou constructive de dite administration. Une administration est titulaire de la possession constructive d'un dossier si elle dispose du droit de le contrôler, soit directement soit par un tiers. Par exemple, une municipalité a un devoir de divulguer un rapport d'aménagement établi du fait qu'elle dispose contractuellement d'un droit de propriété sur ce rapport, et qu'elle dispose du droit de le détenir.

En interprétant FOIA, les cours fédérales ont également jugé qu'un document détenu par un employé public dans le cadre de son activité professionnelle est un document retenu par l'administration, même si ce document est déposé sur un compte électronique privé.

Le législateur californien n'a jamais voulu permettre aux employés publics de protéger leurs communications au sujet des affaires publiques simplement en les déposant sur des ressources privées. Une telle volonté serait de nature à supprimer le droit d'accès du public et contreviendrait à la commande constitutionnelle d'interpréter largement ce droit (cf. Cal. Const., art. I, § 3, subd. (b)(2)).

Par ailleurs, le droit californien ne contient rien qui exigerait des employés publics de n'utiliser que des supports électroniques officiels dans l'exercice de leurs activités publiques.

On ne saurait présumer que les employés publics conforment leurs prestations professionnelles à l'intérêt public. La Constitution ne créé ni n'exige une telle présomption optimiste. Bien plutôt, CPRA laisse aux citoyens le soin de se déterminer s'agissant de la qualité du travail des administrations, détermination qui pourra se fonder sur les informations obtenues par le biais de CPRA. Un accès ouvert aux dossiers officiels est essentiel pour vérifier que le secteur administratif agit de manière responsable. Cet accès permet les vérifications prévenant l'exercice arbitraire du pouvoir et l'exercice de processus politiques secrets. Le but ultime de CPRA est de garantir la transparence dans les activités gouvernementales. Si les employés publics pouvaient échapper à la loi simplement en cliquant sur un compte email différent, ou en communiquant par une tablette personnelle, des informations sensibles exorbiteraient régulièrement hors du champ de la vigilance citoyenne.

Bien entendu, les employés publics ne renoncent pas à leur sphère privée en entrant au service de l'administration. Toutes informations personnelles sans lien avec la conduite des affaires publiques, et toutes pièces exemptées par la loi, peuvent être retirées du dossier remis à consultation.

Et enfin les administrations peuvent promulguer des directives réduisant la probabilité que des données publiques soient détenues sur des applications privées. Par exemple, l'administration peut exiger que ses employés utilisent ou copient leurs comptes publics s'agissant de tout ce qui concerne l'activité administrative (telle est déjà la pratique de l'administration fédérale, pour permettre de satisfaire les requêtes FOIA, cf. 44 U.S.C. § 2911(a), et 36 C.F.R. § 1236.22(b) (2016)).