Henderson v. Shinseki

Veterans Affairs: the Department of Veterans Affairs (VA) has a two-step process for adjudicating veterans’ benefits claims for service-connected disabilities: a VA regional office makes an initial decision on the claim; and a veteran dissatisfied with the decision may then seek de novo review in the Board of Veterans’ Appeals. Before 1988, a veteran whose claim was denied by the Board generally could not obtain further review, but the Veterans’ Judicial Review Act (VJRA) created the Court of Appeals for Veterans Claims (Veterans Court), an Article I tribunal, to review Board decisions adverse to veterans. A veteran must file a notice of appeal with that court within 120 days of the date when the Board’s final decision is properly mailed. 38 U. S. C. §7266(a). After the VA denied David Henderson’s claim for supplemental disability benefits, he filed a notice of appeal in the Veterans Court, missing the 120-day filing deadline by 15 days. Henderson argued that his failure to timely file should be excused under equitable tolling principles. While his appeal was pending, this Court decided Bowles v. Russell, 551 U. S. 205, which held that the statutory limitation on the length of an extension of time to file a notice of appeal in an ordinary civil case is “jurisdictional,” so that a party’s failure to file within that period could not be excused. The Veterans Court concluded that Bowles compelled jurisdictional treatment of the 120-day deadline and dismissed Henderson’s untimely appeal. The Federal Circuit affirmed.

Held: The deadline for filing a notice of appeal with the Veterans Court does not have jurisdictional consequences; branding a procedural rule as going to a court’s subject-matter jurisdiction alters the normal operation of the adversarial system. Federal courts have an independent obligation to ensure that they do not exceed the scope of their subject-matter jurisdiction and thus must raise and decide jurisdictional questions that the parties either overlook or elect not to press. Jurisdictional rules may also cause a waste of judicial resources and may unfairly prejudice litigants, since objections may be raised at any time, even after trial. Because of these drastic consequences, this Court has urged that a rule should not be referred to as jurisdictional unless it governs a court’s adjudicatory capacity, i.e., its subject-matter or personal jurisdiction. E.g., Reed Elsevier, Inc. v. Muchnick, 559 U. S. ___, ___. Among the rules that should not be described as jurisdictional are “claim-processing rules,” which seek to promote the orderly progress of litigation by requiring parties to take certain procedural steps at specified times. Although filing deadlines are quintessential claim-processing rules, Congress is free to attach jurisdictional consequences to such rules. Arbaugh v. Y & H Corp., 546 U. S. 500, applied a “readily administrable bright line” rule to determine whether Congress has done so: there must be a “clear” indication that Congress wanted the rule to be “jurisdictional.” Id., at 515–516. “Context, including this Court’s interpretation of similar provisions in many years past, is relevant,” Reed Elsevier, supra, at ___, to whether Congress has spoken clearly on this point; Congress did not clearly prescribe that the 120-day deadline here be jurisdictional; (…) Article I tribunal as part of a unique administrative scheme. Instead of applying a categorical rule regarding review of administrative decisions, this Court attempts to ascertain Congress’ intent regarding the particular type of review at issue; several factors indicate that 120-day deadline was not meant to be jurisdictional. The terms of §7266(a), which sets the deadline, provide no clear indication that the provision was meant to carry jurisdictional consequences. It neither speaks in “jurisdictional terms” nor refers “in any way to the jurisdiction of the Veterans Court,” Zipes v. Trans World Airlines, Inc., 455 U. S. 385, 394. Nor does §7266’s placement within the VJRA provide such an indication. Its placement in a subchapter entitled “Procedure,” and not in the subchapter entitled “Organization and Jurisdiction,” suggests that Congress regarded the 120-day limit as a claim-processing rule. Most telling, however, are the singular characteristics of the review scheme that Congress created for adjudicating veterans’ benefits claims. Congress’ longstanding solicitude for veterans, United States v. Oregon, 366 U. S. 643, 647, is plainly reflected in the VJRA and in subsequent laws that place a thumb on the scale in the veteran’s favor in the course of administrative and judicial review of VA decisions. The contrast between ordinary civil litigation—which provided the context in Bowles—and the system Congress created for veterans is dramatic. In ordinary civil litigation suits must generally be commenced within a specified limitations period; the litigation is adversarial; plaintiffs must gather the evidence supporting their claims and generally bear the burden of production and persuasion; both parties may appeal an adverse decision; and a final judgment may be reopened only in narrow circumstances. By contrast, a veteran need not file an initial benefits claim within any fixed period; the VA proceedings are informal and nonadversarial; and the VA assists veterans in developing their supporting evidence and must give them the benefit of any doubt in evaluating that evidence. A veteran who loses before the Board may obtain review in the Veterans Court, but a Board decision in the veteran’s favor is final. And a veteran may reopen a claim simply by presenting new and material evidence. Rigid jurisdictional treatment of the 120-day period would clash sharply with this scheme. Particularly in light of “the canon that provisions for benefits to members of the Armed Services are to be construed in the beneficiaries’ favor,” King v. St. Vincent’s Hospital, 502 U. S. 215, 220–221, n. 9, this Court sees no clear indication that the 120-day limit was intended to carry the harsh consequences that accompany the jurisdiction tag. Contrary to the Government’s argument, the lack of review opportunities for veterans before 1988 is of little help in interpreting §7266(a). Section 7266(a) was enacted as part of the VJRA, and that legislation was decidedly favorable to veterans (U.S.S.Ct., 01.03.11, Henderson v. Shinseki, J. Alito).

Indemnisation des vétérans de l’armée américaine blessés ou en incapacité de travail : loi, procédure, délai, notion de caractère juridictionnel ou de caractère procédural d’une règle : le Département des affaires des vétérans connaît une procédure en deux temps pour se prononcer sur les requêtes en indemnisations déposées par des vétérans et fondées sur des incapacités liées au service en faveur des forces armées. Un bureau régional du Département rend une décision initiale et le vétéran qui n’en est pas satisfait peut ensuite appeler de la décision qui sera revue de novo. L’autorité d’appel est le Board of Veterans’ Appeals. Antérieurement à l’année 1988, si la requête d’un vétéran avait été rejetée par le Board, le vétéran se trouvait généralement dépourvu de voies de recours, mais la loi fédérale sur les voies de droits à disposition des vétérans (VJRA) a créé un nouveau Tribunal au sens de l’Art. I de la Constitution fédérale, soit la cour d’appel pour les requêtes des vétérans, compétente pour revoir les décisions du Board rendues en défaveur des vétérans. Un vétéran doit déposer son recours devant cette cour dans les 120 jours à partir de la date à laquelle est postée la décision finale du Board (38 U.S.C. §7266(a)). Dans la présente affaire, le Département a rejeté la requête de H. en paiement d’indemnités supplémentaires pour invalidité. H s’est opposé à cette décision devant la cour d’appel, mais son mémoire a été déposé 15 jours après l’échéance du délai de 120 jours. H. soutient que son fait de n’avoir pas respecté le délai doit être excusé selon le principe de la suspension équitable d’un délai. Le présent appel était pendant quand la Cour Suprême fédérale décida l’affaire Bowles v. Russell, jugeant qu’une limitation légale de l’extension du temps à disposition pour déposer un appel dans une affaire civile ordinaire est de nature « juridictionnelle », de sorte que le manquement par une partie de déposer son appel dans le délai légal ne pouvait pas être excusé. La cour d’appel conclut que Bowles impose un traitement « juridictionnel » du délai de 120 jours et considéra l’appel de H. comme déposé hors délai. Saisi à son tour, le Circuit fédéral confirma cette interprétation et rejeta le recours de H. Saisie en dernier lieu, la Cour Suprême fédérale est d’un autre avis. Elle juge que le délai de 120 jours pour saisir la cour d’appel est dépourvu de conséquences juridictionnelles. En effet, qualifier une règle de procédure comme relevant de la juridiction matérielle du Tribunal modifie le cours normal du système contentieux. Les cours fédérales ont une obligation indépendante de s’assurer qu’elles n’excèdent pas le cadre de leurs compétences matérielles, de sorte qu’elles doivent soulever et décider les questions juridictionnelles qui ont échappé aux parties ou qu’elles ont choisi de ne pas invoquer. Les règles de nature juridictionnelle sont aussi susceptibles de causer un gaspillage des ressources judiciaires et peuvent sans équité porter préjudice aux parties en litige, considérant que des objections à leur sujet peuvent être élevées en tout temps, même après le procès. En raison de ces conséquences drastiques, la Cour Suprême fédérale insiste en déclarant qu’une règle ne saurait être qualifiée de juridictionnelle à moins qu’elle ne régisse la capacité d’adjudication du Tribunal, soit sa compétence juridictionnelle quant à la matière ou quant à la personne. Parmi les règles qui ne devraient pas être qualifiées de juridictionnelles se retrouvent les règles de procédure, lesquelles visent à promouvoir la progression ordonnée du litige en exigeant des parties qu’elles mettent en œuvre certains moyens procéduraux à des moments précis. Bien que les délais pour agir ou pour recourir constituent la quintessence de la règle de procédure, le Congrès fédéral est libre d’attacher des conséquences juridictionnelles à de telles règles. La jurisprudence Arbaugh a déterminé une limite claire, directement applicable, pour déterminer si telle a été l’intention du Congrès : il doit exister pour cela une indication claire que le Congrès a voulu qualifier une règle de juridictionnelle. Le contexte est relevant, incluant l’interprétation par la Cour de dispositions similaires, pour déterminer si le Congrès s’est exprimé clairement à ce niveau. Or le Congrès n’a pas clairement prescrit que le délai de 120 jours de la présente espèce relève d’une nature juridictionnelle. Au lieu d’appliquer une règle catégorique s’agissant de l’examen de décisions administratives, la Cour cherche à déterminer l’intention du Congrès portant sur la question litigieuse particulière à l’affaire revue. La Cour procède donc au cas par cas, et en l’espèce, plusieurs facteurs indiquent que le délai de 120 jours n’était pas compris comme revêtant nature juridictionnelle. Les termes utilisés par la disposition légale qui traite de ce délai, la §7266(a), n’apportent aucune indication claire que la disposition était voulue comme impliquant des conséquences juridictionnelles. La disposition légale ne parle pas non plus en « langage juridictionnel » et ne se réfère nullement aux compétences matérielle et personnelle de la cour d’appel. L’emplacement de la §7266 dans la systématique de la loi fédérale (VJRA) ne permet nulle inférence de conséquences juridictionnelles. Son emplacement dans un sous-chapitre intitulé « procédure », et non pas dans le sous-chapitre intitulé « organisation et juridiction » suggère que le Congrès a considéré le délai de 120 jours comme une règle de procédure. Très parlantes sont les caractéristiques singulières du système des voies de recours que le Congrès a mis en place pour juger les requêtes en indemnisations déposées par les vétérans. La sollicitude manifestée de longue date par le Congrès envers les vétérans se reflète pleinement dans la loi fédérale (VJRA) et dans les lois subséquentes en ce que les critères de jugement des recours déposés par les vétérans à l’encontre des décisions du Département sont appliqués en faveur des vétérans et non en faveur de l’administration. Le contraste est flagrant entre une procédure civile ordinaire, qui constituait le contexte de la jurisprudence Bowles, et le système que le Congrès a mis en place pour les vétérans. Dans les procédures civiles ordinaires, la demande doit généralement être déposée dans un certain délai ; la procédure est contentieuse et non gracieuse ni inquisitoriale ; c’est au demandeur qu’il appartient de produire les preuves à l’appui de ses conclusions et c’est donc généralement lui qui supporte et le fardeau de production et le fardeau de persuasion ; les deux parties peuvent recourir contre une décision adverse ; et un jugement final ne peut être remis en cause que dans des circonstances étroites. Par contraste, un vétéran n’est pas tenu de déposer sa requête initiale en indemnisation dans un certain délai. La procédure est informelle et non contentieuse. Le Département assiste les vétérans dans le cadre de l’administration des preuves en leur faveur. Dans l’évaluation des preuves, le doute profite aux vétérans. Un vétéran qui perd devant le Board peut recourir devant la cour d’appel, mais une décision du Board en faveur du vétéran est une décision finale. Un vétéran peut faire ouvrir à nouveau son dossier en présentant des preuves matérielles nouvelles. Un traitement juridictionnel rigide de la période de 120 jours serait en contradiction manifeste avec ce schéma. Tout particulièrement à la lumière du principe selon lequel les dispositions prévoyant indemnisation des membres des forces armées doivent être interprétées en faveur des bénéficiaires. La Cour ne constate ainsi aucune indication claire que la limite de 120 jours porte les conséquences exigeantes liées au statut juridictionnel. L’absence de recours en faveur des vétérans avant 1988 n’est d’aucune aide dans l’interprétation de la Section 7266(a). En effet, cette Section a été promulguée comme partie de la loi (VJRA), loi sans aucun doute favorable aux vétérans.