Taking: Eminent domain: Condemnation action: Fifth
Amendment: Dedication requirement (to relinquish without compensation): Unconstitutional
conditions (doctrine of): Scrutiny (intermediate scrutiny):
City of Porterville v. Young (1987)
195 Cal.App.3d 1260 (Porterville).) Porterville held that when a
city takes a portion of undeveloped property, which it would have lawfully
required the owner to dedicate to the city as a condition of developing
the remainder of the property, the owner is entitled to compensation based on
the undeveloped state of the property rather than its highest and best use. (Id.
at pp. 1265–1269.)
The trial court agreed with the City that Porterville
applies here and that defendants were entitled to a stipulated agricultural
value of $44,000 for the taking. In reaching this conclusion, the trial court
found the City‘s dedication requirement to be lawful under Nollan v.
California Coastal Commission (1987) 483 U.S. 825 (Nollan) and Dolan
v. City of Tigard (1994) 512 U.S. 374 (Dolan). Those cases hold that
in order to satisfy the Fifth Amendment to the United States Constitution, a dedication
requirement must have an essential nexus to the valid public purpose that would
be served by denying the development permit outright and must be roughly
proportional to the impact of the proposed development at issue. (Dolan,
supra, 512 U.S. at pp. 390, 391; Nollan, supra, 483 U.S.
at p. 837.)
This controversy concerns a 1.66-acre strip of land
that the City sought to condemn in 2009 in order to complete construction of a
portion of Indian Avenue, a secondary arterial street designed to channel truck
traffic toward Harley Knox Boulevard en route to Interstate 215. This strip,
which arcs through the Property, comprises roughly 20 percent of the Property
and splits the remainder into two roughly triangular parcels — one is 5.5
acres, the other is 2.0 acres — on either side.
The catalyst for the southern realignment of Indian
Avenue was the building of a large distribution center by Lowe‘s Companies, Inc.
(Lowe‘s), south of Ramona Expressway. In order to develop a site big enough to
accommodate its distribution center, Lowe‘s asked the City to realign Indian
Avenue around to the east of the original Indian Avenue right of way south of
Ramona Expressway. The City agreed to vacate its original Indian Avenue right
of way south of Ramona Expressway, and in return, Lowe‘s agreed to dedicate to
the City the property needed for the southern realignment of Indian Avenue.
(…) On October 14, 2008, the City wrote a letter to
the Owners, pursuant to Government Code section 7267.2, offering to buy the
1.66-acre strip for $54,400. On January 9, 2009, the City made a revised offer
of $54,800. The Owners did not accept either offer.
On February 19, 2009, the City notified the Owners
that a City Council meeting would be held on March 10, 2009, to consider a
resolution to acquire the property via condemnation.
The City Council unanimously adopted the resolution
condemning the Property at its March 10, 2009, meeting. This condemnation
action was filed shortly thereafter. While the suit was proceeding, the
City took possession of the 1.66-acre strip and began building the northern
stretch of Indian Avenue.
On April 17, 2009, the City filed an eminent domain
complaint in the superior court.
At the core of this dispute is the City‘s claim that
it would have required the Owners to dedicate — i.e., relinquish without
compensation — portions of the Property to the City for road construction,
in accordance with the 2005 circulation element, if the Owners had ever sought
to develop the Property for light industrial use. Although the Property is
zoned for such use, it is undisputed that the Owners could not take advantage
of that zoning status without first acquiring a permit from the City.
When a governmental entity demands that a landowner
dedicate a portion of his or her property as a condition of granting a permit
to develop the property, there is a heightened risk that the purpose of the
dedication requirement is avoidance of the compensation requirement, rather
than the stated police-power objective. (Nollan, supra, 483 U.S.
at p. 841.) Under the well-settled doctrine of unconstitutional conditions,
the government may not require a person to give up a constitutional right —
here the right to receive just compensation when property is taken for a public
use — in exchange for a discretionary benefit conferred by the government where
the benefit sought has little or no relationship to the property. (Dolan,
supra, 512 U.S. at p. 385.) For this reason, the high court in Nollan
held that the constitutionality of a dedication requirement turns on
whether there is an essential nexus between the dedication and the public
purpose that would otherwise be served by denying the permit outright. (Nollan,
at p. 837; see Lingle, 544 U.S. at p. 547; Dolan, at p. 386.)
Building on Nollan, the high court in Dolan held
that a dedication, in order to satisfy the Fifth Amendment, must have not only
an essential nexus to the public purpose that would be served by denying the
permit, but also rough proportionality to that public purpose. (Dolan, supra,
512 U.S. at p. 391; see Lingle, 544 U.S. at p. 547.) No precise
mathematical calculation is required, but the city must make some sort of
individualized determination that the required dedication is related both in
nature and extent to the impact of the proposed development. (Dolan, at
p. 391.) The high court further observed that dedications for streets,
sidewalks, and other public ways are generally reasonable exactions to avoid
excessive congestion from a proposed property use. (Id. at p. 395.)
Nollan and Dolan announce a
type of intermediate scrutiny of dedication requirements. (Santa
Monica Beach, Ltd. v. Superior Court (1999) 19 Cal.4th 952, 966; id.
at pp. 965–967.) When a court applies this intermediate scrutiny, the proper
inquiry is not into the subjective motive of the government agency, but whether
there is, objectively, sufficient connection between the dedication requirement
and the public purpose that would be served by denying the development permit.
(Landgate, Inc. v. California Coastal Com. (1998) 17 Cal.4th 1006, 1022
(Landgate).)
(Cal. S.C., Aug. 15, 2016, City of Perris v. Stamper,
S213468).
Expropriation :
expropriation d’une fraction de parcelle contre la délivrance d’un permis de
construire («dedication requirement »), le but étant de compenser
l’inconvénient pour la collectivité publique causé par le projet de
développement (p. ex. la fraction expropriée servira à construire une route
adaptée, considérant que le permis de construire porte sur une usine active
dans le domaine de la distribution).
La
jurisprudence City of Porterville v.
Young (1987) 195 Cal.App.3d 1260 dispose qu’une municipalité qui
exproprie une fraction d’une propriété non encore développée, fraction qu’elle
aurait été en droit d’exproprier selon le principe de la “dedication
requirement”, doit verser au propriétaire une indemnité basée sur l’état non
développé de la propriété plutôt que sur sa plus haute valeur utile.
La
cour de première instance a jugé que la jurisprudence Porterville s’appliquait
en l’espèce, considérant que le critère de la « dedication
requirement » pouvait être utilisé, en conformité avec les jurisprudences
Nollan et Dolan. Ces deux décisions exposent que pour être conforme au
Cinquième Amendement de la Constitution fédérale, l’expropriation de la
fraction de parcelle selon le principe de la « dedication
requirement » doit avoir un lien essentiel avec un objectif valable de
politique publique, objectif qui serait servi par un refus de délivrer le
permis de développer. L’expropriation de la fraction doit en outre être
approximativement proportionnelle à l’impact du projet de développement.
En
l’espèce, une entreprise de distribution entendait construire un nouveau
centre, et pour permettre à ce centre de fonctionner, l’entreprise a demandé à
la municipalité le réalignement d’une voie publique. La municipalité accepta,
et en retour l’entreprise acquiesça au transfert à dite municipalité d’une
fraction de son terrain pour permettre le réalignement.
Ultérieurement
la municipalité a écrit à l’entreprise selon Government Code section 7267.2,
offrant d’acquérir la fraction de parcelle pour $54,800. L’entreprise n’a pas
accepté ce montant.
Un
mois plus tard, la municipalité a fait savoir à l’entreprise que son conseil
exécutif de ville se tiendrait pour considérer l’adoption d’une résolution
permettant d’acquérir la fraction de parcelle au moyen d’une procédure
d’expropriation.
Le
conseil exécutif de la ville s’est réuni et a voté à l’unanimité la résolution
autorisant la procédure d’expropriation. L’action a été déposée peu après. Pendant
la procédure, la ville prit possession de la fraction de parcelle et commença
les travaux de construction.
La
municipalité soutient qu’elle aurait fait usage de la « dedication
requirement » pour acquérir de la sorte, sans pleine indemnisation, la fraction
de parcelle, afin d’y construire une route, conformément aux dispositions
municipales d’aménagement du territoire, cela dans l’hypothèse où l’entreprise
propriétaire avait souhaité développer sa propriété, adaptée aux activités
industrielles légères. Bien que la parcelle soit classée en zone industrielle
légère, il n’est pas contesté que le propriétaire doit d’abord obtenir un
permis de la municipalité avant de pouvoir tirer avantage de ce classement.
Quand
une entité gouvernementale exige du propriétaire la cession d’une fraction de
sa parcelle comme condition à l’octroi d’un permis de développement foncier, il
existe un risque augmenté que le but de la cession soit en réalité de
contourner l’exigence de l’indemnisation liée à une expropriation. Selon la
doctrine bien établie des conditions inconstitutionnelles, le gouvernement ne
peut pas exiger d’une personne de renoncer à un droit constitutionnel, ici le
droit de recevoir une juste indemnisation en cas d’expropriation pour un usage
public, en échange du bénéfice discrétionnaire attribué par le gouvernement,
lorsque ledit bénéfice recherché n’est pas en relation ou n’est que peu en
relation avec le bien-fonds. Pour cette raison, la Cour Suprême fédérale, dans
sa jurisprudence Nollan, a jugé que la conformité à la Constitution d’une
« dedication requirement » revient à se demander s’il existe un lien
essentiel entre l’expropriation résultant de la « dedication » et le
but d’intérêt public au nom duquel la demande permis de développer serait
rejetée.
Après
la décision Nollan, la Cour Suprême fédérale a rendu la décision Dolan, jugeant
qu’une « dedication », pour être conforme au Cinquième Amendement,
devait en outre être en relative proportionnalité avec le but d’intérêt public
(consistant à refuser le permis de développer). Aucun calcul mathématique n’est
exigé, mais la municipalité doit procéder à une détermination un minimum
individualisée que la « dedication » est reliée aussi bien en nature
qu’en étendue à l’impact du projet de développement. Une
« dedication » pour construire des routes, des trottoirs, et d’autres
voies publiques sont généralement des contraintes raisonnables pour éviter une
congestion excessive provenant de l’usage projetée de la propriété foncière.
S’agissant
de l’admissibilité de l’expropriation selon « dedication
requirement », les jurisprudences Nollan et Dolan ont retenu un pouvoir
d’examen de nature intermédiaire, moins exigeant que l’examen qualifié de
strict. Quand un Tribunal applique cette « intermediate scrutiny »,
il n’a pas à examiner le motif subjectif de l’autorité, mais doit se demander
s’il existe, objectivement, un lien suffisant entre « dedication
requirement » et le but d’intérêt public qui serait préservé par un refus
du permis de développer.
