Privacy: FOIA: Data: Transparency: Declaratory relief: Mandamus: Writ of
mandate: Interpretation of a statute (California): Personal account (v. gov.
account):
When a city employee uses a personal account to communicate about the
conduct of public business, the writings may be subject to disclosure under the
California Public Records Act (CPRA or Act) (Government Code section 6250
et seq.).
(CPRA was modeled on the federal Freedom of Information Act (FOIA) (5
U.S.C. § 552). (San Gabriel Tribune v. Superior Court
(1983) 143 Cal.App.3d 762, 772.)).
(Article IV establishes the Legislature, and article VI establishes the
state’s judiciary. (Cal. Const., arts.
IV, VI.) These branches of government
are thus generally exempt from CPRA.
(See Sander v. State Bar of
California, 58 Cal.4th at p. 318; Copley
Press, Inc. v. Superior Court (1992) 6 Cal.App.4th 106, 111.)).
(Contrary to the City’s view, it seems more plausible that the reference
to “every state . . . officer” in the state agency definition (§ 6252,
subd. (f)) was meant to extend CPRA obligations to elected state officers,
such as the Governor, Treasurer, or Secretary of State, who are not part of a
collective governmental body nor generally considered employees of a state agency.)
(…) The City disclosed communications made using City telephone numbers
and email accounts but did not disclose communications made using the
individuals’ personal accounts.
Smith sued for declaratory relief, arguing CPRA’s definition of “public
records” encompasses all communications about official business, regardless of
how they are created, communicated, or stored.
The City responded that messages communicated through personal accounts
are not public records because they are not within the public entity’s custody
or control. The trial court granted
summary judgment for Smith and ordered disclosure, but the Court of Appeal
issued a writ of mandate.
This case concerns how laws, originally designed to cover paper
documents, apply to evolving methods of electronic communication. It requires recognition that, in today’s
environment, not all employment-related activity occurs during a conventional
workday, or in an employer-maintained workplace.
Enacted in 1968, CPRA declares that “access to information concerning the
conduct of the people’s business is a fundamental and necessary right of every
person in this state.”
(§ 6250.) In 2004, voters
made this principle part of our Constitution.
A provision added by Proposition 59 states: “The people have the right of access to
information concerning the conduct of the people’s business, and,
therefore, . . . the writings of public officials and agencies
shall be open to public scrutiny.” (Cal.
Const., art. I, § 3, subd. (b)(1).)
CPRA and the Constitution strike a careful balance between public access
and personal privacy. This case concerns
how that balance is served when documents concerning official business are
created or stored outside the workplace.
The issue is a narrow one: Are
writings concerning the conduct of public business beyond CPRA’s reach merely
because they were sent or received using a nongovernmental account? Considering the statute’s language and the
important policy interests it serves, the answer is no. Employees’ communications about official
agency business may be subject to CPRA regardless of the type of account used
in their preparation or transmission.
“When we interpret a statute, ‘our fundamental task . . . is
to determine the Legislature’s intent so as to effectuate the law’s purpose. We first examine the statutory language,
giving it a plain and commonsense meaning.
We do not examine that language in isolation, but in the context of the
statutory framework as a whole in order to determine its scope and purpose and
to harmonize the various parts of the enactment. If the language is clear, courts must
generally follow its plain meaning unless a literal interpretation would result
in absurd consequences the Legislature did not intend. If the statutory language permits more than
one reasonable interpretation, courts may consider other aids, such as the
statute’s purpose, legislative history, and public policy.’ ‘Furthermore, we
consider portions of a statute in the context of the entire statute and the
statutory scheme of which it is a part, giving significance to every word,
phrase, sentence, and part of an act in pursuance of the legislative
purpose.’ ” (Sierra Club v. Superior Court (2013) 57 Cal.4th 157, 165-166.)
(…) We clarify, however, that to qualify as a public record under CPRA,
at a minimum, a writing must relate in some substantive way to the conduct of
the public’s business. This standard,
though broad, is not so elastic as to include every piece of information the
public may find interesting.
Communications that are primarily personal, containing no more than
incidental mentions of agency business, generally will not constitute public
records. For example, the public might
be titillated to learn that not all agency workers enjoy the company of their
colleagues, or hold them in high regard.
However, an employee’s electronic musings about a colleague’s personal
shortcomings will often fall far short of being a “writing containing
information relating to the conduct of the public’s business.” (§ 6252, subd. (e).)
(…) Appellate courts have generally concluded records related to public
business are subject to disclosure if they are in an agency’s actual or constructive possession. (See, e.g., Board of Pilot Comrs. for the Bays of San Francisco, San Pablo and
Suisun v. Superior Court (2013) 218 Cal.App.4th 577, 598; Consolidated Irrigation Dist. v. Superior
Court (2012) 205 Cal.App.4th 697, 710 (Consolidated
Irrigation).) “An agency has
constructive possession of records if it has the right to control the records,
either directly or through another person.”
(Consolidated Irrigation, at
p. 710.) (…) A city had a CPRA duty
to disclose a consultant’s field survey records because the city had a
contractual ownership interest and right to possess this material. (See Community
Youth Athletic Center v. City of National City (2013) 220 Cal.App.4th 1385,
1426, 1428-1429 (Community Youth).)
(…) In construing FOIA, federal courts have remarked that an agency’s
public records “do not lose their agency character just because the official
who possesses them takes them out the door.”
(Competitive Enterprise Institute
v. Office of Science and Technology Policy, 827 F.3d at p. 149.) We likewise hold that documents otherwise
meeting CPRA’s definition of “public records” do not lose this status because
they are located in an employee’s personal account. A writing retained by a public employee
conducting agency business has been “retained by” the agency within the meaning
of section 6252, subdivision (e), even if the writing is retained in the
employee’s personal account.
(…) There is no indication the Legislature meant to allow public
officials to shield communications about official business simply by directing
them through personal accounts. Such an
expedient would gut the public’s presumptive right of access (Sander v. State Bar of California, 58
Cal.4th at p. 323), and the constitutional imperative to broadly construe
this right (Cal. Const., art. I, § 3, subd. (b)(2)).
We are aware of no California law requiring that public officials or
employees use only government accounts to conduct public business.
It is no answer to say, as did the Court of Appeal, that we must presume
public officials conduct official business in the public’s best interest. The Constitution neither creates nor requires
such an optimistic presumption. Indeed,
the rationale behind the Act is that it is for the public to make that determination, based on information to which it
is entitled under the law. Open access
to government records is essential to verify
that government officials are acting responsibly and held accountable to the
public they serve. (CBS, Inc. v. Block (1986) 42 Cal.3d 646, 651.) “Such access permits checks against the
arbitrary exercise of official power and secrecy in the political
process.” (Ibid.) The whole purpose of
CPRA is to ensure transparency in government activities. If public officials could evade the law
simply by clicking into a different email account, or communicating through a
personal device, sensitive information could routinely evade public scrutiny.
Of course, public employees do not forfeit all rights to privacy by
working for the government. (Long Beach City Employees Assn. v. City of
Long Beach (1986) 41 Cal.3d 937, 951.)
Even so, the City essentially argues that the contents of personal email
and other messaging accounts should be categorically excluded from public
review because these materials have traditionally been considered private. However, compliance with CPRA is not
necessarily inconsistent with the privacy rights of public employees. Any personal information not related to the
conduct of public business, or material falling under a statutory exemption,
can be redacted from public records that are produced or presented for
review. (See § 6253, subd. (a).)
(…) Agencies can adopt policies that will reduce the likelihood of
public records being held in employees’ private accounts. “Agencies are in the best position to
implement policies that fulfill their obligations” under public records laws
“yet also preserve the privacy rights of their employees.” (Nissen
v. Pierce County, 357 P.3d at p. 58.)
For example, agencies might require that employees use or copy their
government accounts for all communications touching on public business. Federal agency employees must follow such
procedures to ensure compliance with analogous FOIA requests. (See 44 U.S.C. § 2911(a) [prohibiting
use of personal electronic accounts for official business unless messages are copied
or forwarded to an official account]; 36 C.F.R. § 1236.22(b) (2016)
[requiring that agencies ensure official email messages in employees’ personal
accounts are preserved in the agency’s recordkeeping system]; Landmark Legal Foundation v. Environmental
Protection Agency (D.D.C. 2015) 82 F.Supp.3d 211, 225-226 [encouraging a
policy that official emails be preserved in employees’ personal accounts as
well].)
Secondary sources: Senat, Whose
Business Is It: Is Public Business
Conducted on Officials’ Personal Electronic Devices Subject to State Open
Records Laws? (2014) 19 Comm. L. & Pol’y 293, 322.
(Cal. S.C., March 2, 2017, City of San Jose v. Super. Ct.,
S218066).
Transparence
de l'administration : droit de consulter des informations déposées sur des
supports privés d'un employé public :
La question
posée ici est de savoir si les communications d'un employé public, qui ont
trait à son activité professionnelle mais qui sont déposées sur des supports
électroniques privés, peuvent être divulguées selon la loi californienne sur
les dossiers publics (CPRA, Government Code section 6250 et seq.).
(CPRA est
structuré selon FOIA ; le législatif et l'ordre judiciaire sont de manière
générale exemptés de CPRA ; CPRA s'applique aussi au personnel élu de l'état,
comme le Gouverneur, le Trésorier et le Secrétaire d'état).
Au plan
procédural, le requérant conclut à un "declaratory relief", soutenant
que la définition des termes "dossiers publics" utilisés par CPRA
comprend toutes les communications relatives à l'activité officielle, quelles
que soient leurs créations, transmissions et conservations. La municipalité
adverse argue que les messages communiqués par des canaux électroniques privés
ne sont pas assimilables à des dossiers publics du fait qu'ils ne sont pas sous
la garde ou le contrôle de l'entité publique. La cour de première instance a
jugé sommairement en faveur du requérant et a ordonné la divulgation, mais la
cour d'appel a rendu un "writ of mandate".
Cette affaire
illustre comment des lois, se rapportant originellement à des documents papier,
s'appliquent à l'évolution des méthodes de communications électroniques. Il est
reconnu que dans l'environnement contemporain toutes les activités de nature
professionnelle ne se produisent pas nécessairement pendant un jour de travail
conventionnel. Elles n'ont pas non plus nécessairement lieu à la place de
travail prévue par l'employeur.
CPRA a été
promulgué en 1968, et dispose que l'accès à l'information relative à la
conduite des affaires publiques est un droit aussi fondamental que nécessaire
de chaque citoyen de l'état. En 2004, le souverain a ancré ce droit dans la
Constitution (Cal. Const., art. I, § 3, subd. (b)(1).)
La question
posée en l'espèce est restreinte : des documents relatifs à la conduite des
affaires publiques sont-ils hors de portée de CPRA du seul fait qu'ils sont
envoyés depuis ou reçus par un compte privé ? CPRA et la Constitution de l'état
ont mis en place un équilibre entre l'accès public et la protection des
données. Considérant le texte de CPRA et les intérêts publics importants qu'il
sert, la réponse à la question précitée est négative.
Comme toutes
les lois au sens formel, CPRA s'interprète en recherchant l'intention du
législateur, pour que la loi atteigne son but. Le texte de la loi est examiné
en premier, en donnant aux mots leur sens ordinaire. Ce texte n'est pas examiné
isolément, mais dans son contexte systématique, en vue de déterminer son
étendue et ses objectifs. Si le langage utilisé est clair, les Tribunaux
devront généralement s'y conformer, à moins que l'interprétation littérale
n'aboutisse à des conséquences absurdes que le législateur n'avait pas prévues.
Si le texte permet plus d'une interprétation raisonnable, les Tribunaux peuvent
recourir à d'autres méthodes, telles l'interprétation téléologique, l'histoire
législative, et la politique publique sous-jacente. Chaque mot et chaque phrase
doivent avoir un sens.
Pour
qualifier de dossier public au sens de CPRA, un document doit se rapporter à la
conduite des affaires publiques. Ne remplit pas cette condition une
communication personnelle qui ne contient que des mentions incidentes des
affaires publiques.
De manière
générale, les cours d'appel de l'état ont jugé que les dossiers liés aux
affaires de l'administration sont à divulguer s'ils sont en possession physique
ou constructive de dite administration. Une administration est titulaire de la
possession constructive d'un dossier si elle dispose du droit de le contrôler,
soit directement soit par un tiers. Par exemple, une municipalité a un devoir
de divulguer un rapport d'aménagement établi du fait qu'elle dispose
contractuellement d'un droit de propriété sur ce rapport, et qu'elle dispose du
droit de le détenir.
En
interprétant FOIA, les cours fédérales ont également jugé qu'un document détenu
par un employé public dans le cadre de son activité professionnelle est un
document retenu par l'administration, même si ce document est déposé sur un
compte électronique privé.
Le
législateur californien n'a jamais voulu permettre aux employés publics de
protéger leurs communications au sujet des affaires publiques simplement en les
déposant sur des ressources privées. Une telle volonté serait de nature à
supprimer le droit d'accès du public et contreviendrait à la commande
constitutionnelle d'interpréter largement ce droit (cf. Cal. Const.,
art. I, § 3, subd. (b)(2)).
Par ailleurs,
le droit californien ne contient rien qui exigerait des employés publics de
n'utiliser que des supports électroniques officiels dans l'exercice de leurs
activités publiques.
On ne saurait
présumer que les employés publics conforment leurs prestations professionnelles
à l'intérêt public. La Constitution ne créé ni n'exige une telle présomption
optimiste. Bien plutôt, CPRA laisse aux citoyens le soin de se déterminer
s'agissant de la qualité du travail des administrations, détermination qui
pourra se fonder sur les informations obtenues par le biais de CPRA. Un accès
ouvert aux dossiers officiels est essentiel pour vérifier que le secteur
administratif agit de manière responsable. Cet accès permet les vérifications
prévenant l'exercice arbitraire du pouvoir et l'exercice de processus
politiques secrets. Le but ultime de CPRA est de garantir la transparence dans
les activités gouvernementales. Si les employés publics pouvaient échapper à la
loi simplement en cliquant sur un compte email différent, ou en communiquant
par une tablette personnelle, des informations sensibles exorbiteraient
régulièrement hors du champ de la vigilance citoyenne.
Bien entendu,
les employés publics ne renoncent pas à leur sphère privée en entrant au
service de l'administration. Toutes informations personnelles sans lien avec la
conduite des affaires publiques, et toutes pièces exemptées par la loi, peuvent
être retirées du dossier remis à consultation.
Et enfin les
administrations peuvent promulguer des directives réduisant la probabilité que
des données publiques soient détenues sur des applications privées. Par
exemple, l'administration peut exiger que ses employés utilisent ou copient
leurs comptes publics s'agissant de tout ce qui concerne l'activité
administrative (telle est déjà la pratique de l'administration fédérale, pour
permettre de satisfaire les requêtes FOIA, cf. 44 U.S.C. § 2911(a), et 36
C.F.R. § 1236.22(b) (2016)).
